1.1.4 規(guī)劃控制的法律對象問題

　　?在具體實踐中，違反規(guī)劃許可的違法開發(fā)屢禁不止。根本上的原因涉及規(guī)劃控制的法律對象問題。即城市開發(fā)的結(jié)果――能夠使用、銷售、租賃的物質(zhì)空間（一般為建筑物），并不是規(guī)劃控制的法律對象。

　　規(guī)劃控制的法律對象是在規(guī)劃法規(guī)中的法律關(guān)系主體之間權(quán)利和義務(wù)所指向的對象。對于城市開發(fā)來說，主要是我國房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利中的相關(guān)物權(quán)。

　　?在我國以《城市規(guī)劃法》為主干法的規(guī)劃法規(guī)體系,規(guī)定了規(guī)劃部門依建設(shè)單位或個人的申請核發(fā)“一書兩證”的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。在這一法律關(guān)系中，法律關(guān)系客體實際是“工程設(shè)計”。即我國目前針對具體開發(fā)項目的規(guī)劃控制的法律對象是開發(fā)項目“工程設(shè)計”。

　　?規(guī)劃控制屬于一種“設(shè)計控制”。

　　首先，規(guī)劃控制的直接對象是“設(shè)計”，而非開發(fā)本身；

　　其次，規(guī)劃控制是通過對具體地塊提出規(guī)劃設(shè)計條件控制各類工程設(shè)計符合規(guī)劃要求。

　　?理論上，控制了工程設(shè)計，就意味著控制了開發(fā)決策。對于城市開發(fā)來說，規(guī)劃設(shè)計條件只是開發(fā)的主要依據(jù)之一。城市開發(fā)涉及城市社會的方方面面，尤其是政治和經(jīng)濟等方面已大大超出了規(guī)劃控制的能力范圍。正因為如此，規(guī)劃控制失靈的現(xiàn)象就不難理解。

　　?對此，在社會主義市場經(jīng)濟中，需要使規(guī)劃控制的法律對象與城市開發(fā)的各個環(huán)節(jié)相對應(yīng)，并建立有效的監(jiān)督機制，才能最大程度的保障有效實施規(guī)劃控制。

　　?在社會主義市場經(jīng)濟中，城市開發(fā)作為一種經(jīng)濟活動，最直接的目的是依法獲得可以交換的物質(zhì)空間――“產(chǎn)權(quán)空間”。針對具體開發(fā)的規(guī)劃設(shè)計條件主要是待開發(fā)地塊上“規(guī)劃預計的產(chǎn)權(quán)空間”物質(zhì)形態(tài)的具體表述。

　　?從法律關(guān)系上看，這個“規(guī)劃預計的產(chǎn)權(quán)空間”決定了“產(chǎn)權(quán)空間”的最終物質(zhì)形態(tài)。“產(chǎn)權(quán)空間”屬于城市開發(fā)相關(guān)法律法規(guī)的法律關(guān)系客體。它既是法律關(guān)系主體之間權(quán)利和義務(wù)所指向的“物”，又是“行為結(jié)果”。

　　?根據(jù)我國現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)定，“產(chǎn)權(quán)空間”不是規(guī)劃控制的法律對象。

　　“產(chǎn)權(quán)空間”主要包含“房屋所有權(quán)”和“土地使用權(quán)”

　　?這里，問題出現(xiàn)了。盡管規(guī)劃控制通過“規(guī)劃設(shè)計條件”表述的“規(guī)劃預計的產(chǎn)權(quán)空間”決定了“房屋所有權(quán)”和“土地使用權(quán)”的具體物質(zhì)形態(tài)。但“房屋所有權(quán)”和“土地使用權(quán)”不是規(guī)劃法規(guī)中的法律關(guān)系客體。

　　?根據(jù)《房地產(chǎn)法》（1995）和《土地管理法》（1998）中的規(guī)定，申請“土地使用權(quán)”和“房屋所有權(quán)”并不需要規(guī)劃行政主管部門的具體意見。這表明，目前我國規(guī)劃控制在法律對象問題上十分尷尬。

　　一方面，規(guī)劃控制的內(nèi)容指向了“產(chǎn)權(quán)空間”；另一方面，在法律關(guān)系上，“產(chǎn)權(quán)空間”不是規(guī)劃控制的法律對象。這種制度上的原因，給那些偏離規(guī)劃控制目標的違法開發(fā)提供了條件。對此，需要在法規(guī)上明確規(guī)劃控制的法律對象與“產(chǎn)權(quán)空間”的直接關(guān)系。

　　?對于城市開發(fā)來說，規(guī)劃控制的法律對象主要是房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利中的相關(guān)物權(quán)。城市開發(fā)的直接目標是獲得“產(chǎn)權(quán)空間”。

　　?“產(chǎn)權(quán)空間”的主要物權(quán)是空間利用權(quán)、土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，可簡稱為“房產(chǎn)三權(quán)”。

　　?對待開發(fā)地塊來說，規(guī)劃設(shè)計條件是對“規(guī)劃預計的合法的空間利用權(quán)”的具體描述。可稱為“空間開發(fā)權(quán)”。

　　?空間開發(fā)權(quán)決定了“房產(chǎn)三權(quán)”。空間開發(fā)權(quán)不屬于“產(chǎn)權(quán)空間”的物權(quán)。

　　?這樣，規(guī)劃控制的法律對象是“空間權(quán)”，包括空間開發(fā)權(quán)、空間利用權(quán)、空間利用權(quán)證三個層次。通過“空間開發(fā)權(quán)”，規(guī)劃控制實現(xiàn)了對“產(chǎn)權(quán)空間”的控制（如下圖）。