日本、韓國所有重大國土資源管理工作，都是首先從制定有關法律開始，以法制來約束和指導管理工作。這些國家對法制建設高度重視，根據不同社會發展時期對土地資源管理工作的需要，不斷出臺相應的法律、法規，并逐步形成了系列化、完整化的土地管理法律制度。日本、韓國土地管理法律制度中值得我們借鑒的經驗很多，概括起來，主要有以下幾個方面。

　　土地立法完善

　　國土管理問題十分復雜，沒有一項法律能夠包羅萬象，面面俱到。因此，日本、韓國制定的有關土地管理的法律法規很多。尤其是日本，其國土管理法律數量之多、范圍之廣、要求之明確，為世界各國所公認。日本土地立法具有以下幾個基本特征：

　?。?）國家基本法規數量多、涉及范圍廣。日本由國家頒布的國土管理方面的基本法律達40多部。國土管理各領域的全國性法律，非常繁多，十分完善，構成縱橫交錯、系統完善的土地資源管理法律體系。

　?。?）附屬法律、規定多。日本在制定法律時，為了使法律含義更清楚并便于實施，通常在每項法律之后，都附有施行令、施行規則以及解釋立法條文的規定等。

　　（3）每項法律法規條文具體、細致、針對性強。如日本為限制對土地的破壞，在《城市規劃法施行令》第二十八條中明文規定：“挖取土方或堆積土方的深度（高度）超過一米、面積超過一千平方米時，對該挖取或堆積了土方的部分必須采取表土復原、遷土、土壤改良等措施”。此項法律條文具體、細致、目的明確、針對性強，因而可操作性很強，執行過程中很少因法律的模棱兩可問題而引起爭議。

　?。?）對法律不斷進行修改和完善。日本法律制定后不是一成不變，而是隨時間推移和條件變化，經常對法律的內容進行修改，使其適應時代發展的需要。

　　土地執法嚴明

　　日本、韓國經驗表明，為了保護珍貴的國土資源，就必須依法進行嚴格的管理，將所有國土資源的利用活動都置于嚴格的法律規定和系統監督之下，只有這樣，才能體現強有力的法律制約效果。其土地執法中突出的特點有以下兩個：

　　（1）法律面前人人平等。在日本有關國土管理法律法規的制定、頒布和實施都是全國統一的，無論國土管理部門、國土管理相關部門，還是土地所有者和使用者，都必須遵守。這種公正、獨立的土地執法體系成為國土資源管理法律法規得以貫徹的根本保障。

　?。?）制裁嚴厲。日本、韓國對土地違法行為者，以行政、經濟和刑罰等多種手段相結合的方式進行嚴厲制裁。如日本制定的《國土調查法》和《國土利用計劃法》中規定：未得到許可簽訂土地買賣合同者，判處3年以下徒刑或百萬日元以下的罰款；不提出申請簽訂土地買賣合同者，判處6個月以下徒刑或30萬日元以下的罰款等等。這些嚴厲的制裁措施，大大減少了國土資源管理的中的違法行為，提高了國土資源管理的效力，保證了國土資源的有序開發和合理利用。

　　嚴格保護農用地

　　日本和韓國的可耕地資源都很少，大規模的城市和工業建設必不可少地又要擠占農地。因此，兩國政府不斷制定各種法律以保護農地。

　　（1）農地保護立法完善。日本除《國土利用計劃法》中明確劃定農業地域并加強農地保護外，其他涉及農地保護的重要法律法規還有：以實施“農地轉用許可制”為主的《農地法》；具體規定了農地轉用許可條件的《農地轉用許可標準制定辦法》等。韓國農地保護方面的立法也很多，有《農地法》、《農地改革法》等。

　　（2）農地利用審批嚴格，違法行為制裁嚴厲。如日本1952年頒布的《農地法》第四條規定，農地所有者將自己的農地改變用途或轉賣他人，超過2公頃的由國家農林水產大臣批準；2公頃以下的由都道府縣知事批準?！掇r地法》第92條又規定，不經批準，擅自占用農地的，處3年以下有期徒刑和100萬日元以下的罰金。韓國為了有效保護農地，規定農地轉為非農地必須先取得中央政府主管部門長官簽發的農地轉用許可證后方可轉用農地，并且規定了宅基地上限度。同時在《農地擴大開發促進法》中規定，未經許可轉用開發的農地，處5年以下徒刑或處1000萬元以下罰金，或兩者并罰。

　　強力抑制土地投機

　　日本和韓國面積狹小，土地問題直接影響到政治的穩定和經濟的發展。因此這兩個國家對土地投機問題都非常重視，制定了各種法律法規，并由此形成了地價公示制度、土地交易規制制度、土地利用計劃制度、土地租稅制度、土地登記制度等各種法律制度，從方方面面想方設法來阻止土地的投機行為。如在全國公布法令，凍結土地市場，停止價格浮動；對房地產市場做出規定，提出建立標準地價評估體系；實行房地產經紀人許可證制度；增加不動產交易所得稅和土地閑置稅；建立國家土地開發公司，以擴展公共事業用地數量；建立土地開發銀行；實施“綜合土地稅”，征收土地增值稅；頒布《宅地所有上限法》；實行土地買賣實名制等。這些措施雖然手段不同，但其根本目的在于防止土地投機。

　　重視資源和環境保護，強調土地的可持續利用

　　戰后的日本在強調充分開發國土資源的同時，也注重對資源和環境的保護。這種認識自1974年制定《國土利用計劃法》開始，得到了進一步加強。日本的森林面積占全國總面積的66.7%，成為世界上森林覆蓋率最高的國家之一。韓國第四次《國土綜合開發規劃（2000?2020年）》也突出強調了資源和環境的保護問題。該計劃重點有四個，其中第二點是環境保護問題，第四點是自然災害防護問題。該規劃將資源和環境的保護放在了至關重要的位置，以此保證國土資源可持續利用目標的實現?！　∪毡卷n國國土管理法律制度中有許多成功的經驗，值得我們學習和借鑒，但是他們的成功經驗中有許多是用高額的代價換來的。我們必須認真研究，避免重蹈其覆轍，以免再“交學費”。

　　關于公示地價管理問題

　　日本自《土地基本法》頒布后，開始實施公示地價制度。但這一制度的實施，也走過了一段彎路。日本開始的公示地價，由建設省、大藏省稅務局、國土廳、自治省等四個政府機關各自公布其標準地價。由于政出多門，一地四價，不但起不到穩定地價的作用，反倒給土地投機者造成鉆空子的機會。韓國也同樣，政府開始實行的公示地價由基準地價（過去的建設部公布）、課稅標準（過去的內務部公布）、基準時價（國稅廳公布）、土地時價（過去的財務部公布）等構成，花樣繁多。因其相互之間標準不一，帶來了公示地價的混亂和公眾對其的不信任。后來日本將公示地價統一歸為國土廳管，韓國也規定統一由建設部來公布公示地價，由此消除了公示地價中政出多門的現象，實現了地價調查體系的一元化領導，并由此提高了公示地價其課稅功能的實效性，實現了公示地價制度設立的初衷。

　　關于土地交易規制問題

　　日本韓國土地的主要問題是地價的飛漲與隨之而來的投機問題。為了防止這種問題的出現，兩國皆采用了土地交易規制制度。但在具體實踐中，兩國政府也充分認識到，土地交易規制制度，只能作為應急避難而采取的政策。為了糾正地價異常的狀況，必須著手處理土地需求與供給的關系。如果在需求供給方面不采取根本有效的對策，僅采取“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的臨時性對策，那么不但問題得不到解決，相反甚至會有進一步惡化的危險。投機分子會通過各種地下黑市交易進行投機，從而致使公開化的投機潛入底下秘密進行。由此可見，土地交易管制這種對地價的直接性統治手段，在日本、韓國以自由交易為基礎的市場經濟中，是政府不得已而為之的制度。

　　關于國土規劃中的問題

　　日本戰后國土規劃工作雖取得了顯著成效，但也存在不少問題。如：國土開發方式的選擇出現過明顯的失誤，過分重視生產，過度追求經濟發展的速度和規模，致使農地等重要資源過度消耗，使糧食等生活必需品和戰略物質的對外依存度增大；國土開發規劃忽視了環境保護，在環境問題上走過了一條先污染破壞、后治理的路子等等。

　　韓國國土規劃立法中也存在不少問題，突出的一點是需要對現有的規劃法律進行補充和完善。如目前現有的與都市開發相關的法律主要是《國土利用管理法》和《城市規劃法》。這兩個法彼此之間聯系不夠緊密，不適用于大規模的新都市開發。此外這兩個法中對于開發的主體、開發順序等，都沒有明確的規定。因此韓國有關城市規劃開發的法制，亟待完善并且有必要一元化。

　　關于防止城市擴張的問題

　　日本、韓國早就采用了劃分不同地域的辦法來限制城市擴張，但開始的收效都不大。如日本東京在1955年就提出了首都圈構想方案，預定距市中心50公里半徑圈內，區分為內部市區、近郊地帶、周邊地帶3個區域，用建設綠帶和衛星城鎮的辦法防止首都過度擴大。由于地方政府和土地所有者們的強烈反抗，構想方案未能實現。日本政府由此對政策進行反思，進而意識到要防止城市無限制擴張必須走城市再開發的道路。于是在1954年公布的《土地區劃整理法》的基礎上，又出臺一系列的法律、法規如1960年公布《住宅地區改良法》，1974年公布《國土利用計劃法》等。1989年的《土地基本法》的出臺，更加表明了日本政府下決心限制土地私有權的濫用，向土地社會化的方向前進。在以上完備法律制度保障下，日本城市再開發取得了巨大成就，大規模的高層建筑群拔地而起，城市土地得到了集約利用，城市擴張得到很大程度的遏制。

　　關于土地租稅問題

　　關于土地租稅，日本和韓國公布的法律法規很多，并依據法律法規建立了各種土地租稅管理制度，形成了土地租稅法規體系。但具體執行過程中仍出現不少問題。在韓國，一方面，其土地租稅制度抑制投機的功能很強，如土地租稅中的課稅對象被區分為投機用、實際需要用、業務用及非業務用不動產，并因此而采取不同的課稅標準。如此復雜的租稅體系加上行政效力的不足，使得土地租稅的政策目標往往是難以實現；另一方面，韓國對于企業非業務用不動產的取得的規定，在《法人稅法》等各種稅法以及關于工業配置與工廠設立的相關法律中都有規定，而這些規定互相重復，其準則也有相背之處，因此執行過程中產生許多矛盾；此外，韓國的土地稅制因過度強調抑制非業務用土地保有的層面，忽略了企業長期性土地投資的必要性，阻礙企業事前有計劃的土地買入或為擴大投資做準備的可能性，進而成為企業活動的障礙。日本和韓國土地租稅法規體系看似很完備，但執行起來都存在不少難以解決的問題，如怎樣才能做到稅負公平、不發生畸重畸輕的現象？對于納稅對象、納稅范圍如何才能做出正確判斷和正確的定量？如果能使土地租稅制度既抑制投機、又不致影響經濟的正常發展等？這是兩國土地租稅制度改革中面臨的共同課題。

　　日本韓國國土管理法律制度中有許多成功的經驗，值得我們學習和借鑒，但是他們的成功經驗中有許多是用高額的代價換來的。我們必須認真研究，避免重蹈其覆轍，以免再“交學費”。