城市要不要給小販留一席之地

    提起城管，你會做出怎樣的評價？

    就在前幾天，江蘇省常州市城市管理局就被惡搞了一把。 

    在該局網(wǎng)站的首頁上，“城管隊員按摩女河蟹一家齊歡樂”的大標(biāo)題赫然在目。在這個標(biāo)題下面，“城管隊員深入實踐，集體視察洗頭房”，“城管隊員深入實踐，集體毆打小販”，“城管隊員武藝高強，菜農(nóng)潰不成軍”等小標(biāo)題取代了原本應(yīng)該嚴(yán)肅的網(wǎng)站內(nèi)容。 

被惡搞的常州城市管理局并沒有得到民眾的同情，相反，在這則新聞報道后，搜狐網(wǎng)為其做了一個小調(diào)查，在5000多個投票中，僅有1．63％的人認(rèn)為黑客太囂張，應(yīng)該追究其責(zé)任。而認(rèn)為“這是社會現(xiàn)實的反映”、“希望這件事能讓執(zhí)法者反思”的占到了95.98％。 

    不僅是常州市城管，就在最近幾個月，北京出現(xiàn)城管秘籍，深圳城管被小販捅死，綿陽城管入戶打狗被反鎖，幾乎每一次與城管相關(guān)的新聞都會引起社會強烈反響。

   究竟是什么讓城管總是處在公眾的負(fù)面評價當(dāng)中？ 

 城管工作的尺度如何把握

    “我覺得城管的理念有問題。”東方小白這么對記者說。

    東方小白是河北一家媒體的從業(yè)人員，他很不理解為什么城管要對小商小販圍追堵截。

    “如果不擺攤，那些小商小販可能連生活來源都沒有了，他們?yōu)樯嫳疾ǎ瑓s被城管追得東躲西藏，甚至被打罵。”東方小白說，如果沒有母親擺攤，自己也許連大學(xué)都讀不下來。

    東方小白出生在河北省一個縣城，父母都是普通工人。1996年，東方小白考上大學(xué)，弟弟在讀高中，但這個時候，父母雙雙下崗。一家人的生活都成了問題。

    為了維持這個家，母親加入小商販的隊伍，在自家樓下一個自發(fā)形成的市場中賣菜。早晨四五點就去批發(fā)蔬菜，一天忙碌下來收攤回家，往往都在晚上十點之后。辛苦自不必說，遇到城管，還要迅速地連人帶菜躲進(jìn)小胡同，等城管走了再出來繼續(xù)賣。

    就是靠著母親賣菜的收入，東方小白和弟弟相繼完成學(xué)業(yè)。

    “兄弟兩人上大學(xué)，前后8年時間，母親都是這樣辛苦過來，沒有母親擺攤賣菜，我和弟弟連大學(xué)學(xué)費都沒有。”東方小白說，直到自己工作一年之后，母親才結(jié)束擺攤的生活，而原來同母親一起擺攤的人中，很多至今還在過著同以往一樣辛苦的生活。

    東方小白對城管不允許小商小販沿街?jǐn)[攤的做法非常不理解。在他眼中，小攤販不是城市的污點，是部分窮人的生活來源，不能為了城市的形象驅(qū)逐他們。

    東方小白所同情的小商小販，在一些城市往往都是在動蕩中討生活的人群，一聲“城管來了”，他們就得奪路而逃。城管的惡名，大多因與這些小商小販的扯皮糾紛而來。

    而這樣的事情，在很多城管工作人員看來，同樣頭疼。

    “按照相關(guān)的法規(guī)，流動攤販?zhǔn)沁`法的，應(yīng)該取締。”廣東省中山市城管執(zhí)法局局長薛飛英說，如果城管不管那些小攤小販，那就是失職，流動攤販很快就滿大街都是。如果要管，很容易就會跟小商販起摩擦。

    3年前曾是公安局局長的薛飛英在來到城管執(zhí)法局后發(fā)現(xiàn)，城管的工作一點不比公安工作好做。他也同情那些辛苦討生活的小商小販，但按照國家法律法規(guī)，小商販又不能不管。

    不僅僅是流動攤販讓城管頭疼。路面停車管理，生活噪音、油煙污染管理，寵物管理，違章建筑、戶外廣告標(biāo)語懸掛管理，都是城管每天工作中所要承擔(dān)的責(zé)任。

    薛飛英告訴記者，政府投入大量建設(shè)財力一個城市，需要一個美麗整潔的市容市貌，市民也不希望看到道路被擠占、垃圾亂扔的城市，但城管人員執(zhí)法時也不能不考慮那些弱勢群體的生計問題。怎么才能做到讓政府滿意、市民滿意？城管工作人員壓力太大。

    按照工作要求，在中山市，城管工作人員進(jìn)行行政執(zhí)法時，先要對違法違規(guī)者進(jìn)行勸導(dǎo)、教育，多次無效后才可以進(jìn)行行政處罰，不可以與群眾發(fā)生肢體沖突。

    “勸導(dǎo)教育很不容易。”薛飛英告訴記者，就在中山市的孫文公園門口，大概200多平米的地方，有七八個流動攤販天天在擺攤，而這個地方每天都有大量中外游客來來往往。為了勸導(dǎo)這些小商販到合適的地方擺攤，薛飛英花了一個星期的時間跟小商販溝通、勸導(dǎo)。

    “有些小商販根本就不聽勸導(dǎo)，城管工作人員在多次勸說無效之后也會煩躁。”薛飛英說，但城管工作人員無論如何都不能跟群眾發(fā)生肢體沖突。

    2007年進(jìn)入城管執(zhí)法局工作的林立輝也有與薛飛英一樣的感受。當(dāng)年來到福建省漳州市城管執(zhí)法局工作時，他的孩子還向他抱怨過這個職業(yè)在同學(xué)中名聲不好。

    林立輝的疑問是，城管工作既要照顧市容市貌，也要照顧到民生，這個度該怎么把握？

    “我們的工作是不讓那些違法違規(guī)者獲得非法利益，但老百姓卻不認(rèn)為有的問題是違法了。”林立輝說，比如有的違章建筑，群眾確實需要，但政府的規(guī)劃又不允許，城管去拆除就會跟群眾發(fā)生利益沖突。

    由于城管所做的工作大多是處罰，直接影響到一些人的利益，沖突自然而然容易爆發(fā)。

    2006年8月，北京市海淀城管監(jiān)察大隊海淀分隊在中關(guān)村查抄無證商販時，商販崔英杰就因為其三輪車被沒收而與城管工作人員李志強發(fā)生沖突，持刀刺中李志強頸部致其死亡。

    2008年1月，湖北天門，50多名城管人員在執(zhí)法時將路過的一名群眾毆打致死。

    在河北，一家報社曾經(jīng)策劃了一個小商販與城管面對面的活動，一些小商販的代表和城管都愿意參加。但到了活動前一天，這些小商販紛紛電話告知以各種各樣的理由推辭了，真實的原因就是怕當(dāng)面向城管提意見之后被報復(fù)。

    沒有一部法律規(guī)范城管

    難道城管只能招人恨？

    東方小白告訴記者，他有個鄰居曾經(jīng)是城管，在退休之前，東方小白一家人都覺得根本無法與這個鄰居相處。然而，在這個鄰居退休了之后，東方小白的父母與之成為了很好的朋友。

    提起自己的工作，其實很多城管工作人員也表示無奈。

    薛飛英說，在數(shù)次機構(gòu)改革中，城市管理中最難的一些任務(wù)交給了城管，而這些工作往往跟市民生活密切相關(guān)。

    其中一次改革是1997年，這一年，國務(wù)院法制辦進(jìn)行了相對集中行政處罰權(quán)制度改革，城管就是作為這項改革的載體出現(xiàn)在人們的生活當(dāng)中。

    而在此之前，國家行政執(zhí)法隊伍太過龐雜，各個職能部門各管一攤，分別擁有處罰權(quán)，社會上戲稱“十個大蓋帽圍著一個草帽”。據(jù)了解，當(dāng)時上報國務(wù)院要求擁有統(tǒng)一制服、標(biāo)志的執(zhí)法隊伍就達(dá)20多個。

    據(jù)青島市政府法制辦副主任馬耀清介紹，1997年的相對集中行政處罰權(quán)制度就是為了減少執(zhí)法部門，用十個大蓋帽換一個大蓋帽，城管的出現(xiàn)就是為了這個目的。

    改革推行了下來，工商、環(huán)保、公安、建委、市政等部門的部分職能劃給了城管，但問題也隨之而來。

    “最開始，城管的人員結(jié)構(gòu)比較差。”馬耀清說，一部分是從原來的市政、環(huán)衛(wèi)、園林等部門轉(zhuǎn)過來的，還有一部分是從社會招聘過來，這些人之前并不是執(zhí)法人員，缺少經(jīng)驗和方法。

    在職能設(shè)置上，原來法律設(shè)定的其他部門的處罰權(quán)交給了城管，但城管對這些領(lǐng)域并不熟悉。馬耀清告訴記者，最難干的工作交給了城管。審批權(quán)是各職能部門所有，審批是給別人辦好事，但處罰卻是得罪人的事，而這恰恰交給了城管。

    “在法律上，至今也沒有一部法律來規(guī)范城管的行為。”馬耀清說，而城管機構(gòu)在全國各地的設(shè)置、隸屬關(guān)系都不一樣，相互能借鑒的經(jīng)驗很少。如果當(dāng)?shù)卣匾暎ぷ鬟€好做；如果當(dāng)?shù)卣恢匾暎枪艿墓ぷ鲿浅２蝗菀住?

    這種狀況在城管的名稱上就有所表現(xiàn)。由于國家規(guī)定將城管交給當(dāng)?shù)卣芾恚枪艿拿Q并像其他部門那樣不一致，比如有的叫城市管理行政執(zhí)法局，有的叫城市綜合行政執(zhí)法局，有的叫城市管理監(jiān)察大隊等等。

    在有些城市，城管是垂直管理，市城管向區(qū)派出機構(gòu)；在有些城市，區(qū)城管卻是歸區(qū)政府管理。

    林立輝對此頗有體會。在漳州市，市、區(qū)兩級的城管隊伍就有幾百號人，很多單位都稱之為第二公安局。但擁有這么龐大的隊伍，林立輝卻覺得沒有歸屬感。他覺得，城管在省里沒有廳局，在中央沒有部委，這個隊伍缺少行業(yè)的管理和規(guī)范。

    有一年年底，林立輝接到省建設(shè)廳的邀請，參加建設(shè)系統(tǒng)的會議，他覺得特別高興。而在平時，也沒有可以交流、傾訴的機會。

    除了這些，資金問題也在影響著城管。

    據(jù)全國城管執(zhí)法局長聯(lián)席會議執(zhí)行會長兼秘書長羅亞蒙介紹，目前各地城管有三種形式。

    一種是公務(wù)員身份，享受財政全額撥款，收支兩條線，這樣的城管還是少數(shù)。

    第二種是享受部分財政撥款，以或明或暗的罰款作為日常運行的資金補充。

    第三種則基本上沒有任何撥款，就是靠罰款、收費來維持生存。這樣的城管相當(dāng)多。

    “城管是公務(wù)員，才能斷絕其亂收費的動機。”羅亞蒙說，如果地方政府養(yǎng)不起城管這支隊伍，又讓其來行使管理城市的職能，那就是禍害百姓。

    也許正是由于這些困局，城管的工作總是會出現(xiàn)一些不和諧的音符，有些甚至可笑。2006年7月31日，深圳市城管聯(lián)動執(zhí)法大隊在龍華街道辦事處執(zhí)法時遇到了龍華街道辦城管執(zhí)法隊的阻撓，30多名街道城管將6名市城管當(dāng)街毆打，并將其褲子扒下。

    在城管內(nèi)部，也出現(xiàn)了“鷹派”、“鴿派”之分，前者工作作風(fēng)強硬，后者講究工作方法，在當(dāng)?shù)乜诒诲e。

    我們的城市如何容得下小商販

    如果從1997年開始算起，城管誕生已經(jīng)有12年。在這12年的運行當(dāng)中，城管總是能成為媒體追逐的負(fù)面典型。對此，城管工作人員也有委屈。

    今年5月初，中國政法大學(xué)教授蔡定劍就曾在媒體發(fā)表文章建議，用登記制來代替城管執(zhí)法。

    他認(rèn)為，城管已經(jīng)成為惡名，現(xiàn)在到了要正本清源的時候。

    蔡定劍認(rèn)為，城市管理是維護公共安全、秩序和衛(wèi)生，使城市有良好的環(huán)境。而公民個人經(jīng)營一點小生意，是一項很大、很重要的權(quán)利，即公民的經(jīng)濟自由權(quán)和生存權(quán)。是城市的亮麗重要，還是老百姓的吃飯重要？

    “很多人的就業(yè)和生存問題沒有解決，公民的生活和生存要靠自己謀生，不可能全靠政府安排。城市居民不能種地，也不可能都有能力去辦企業(yè)當(dāng)老板。特別是在當(dāng)前金融危機的形勢下，政府千方百計要擴大就業(yè)，開放城市攤販和小市場是一條極好的途徑。烏魯木齊市開放攤販夜市就解決了幾萬人的就業(yè)問題。如果都這樣做，那將解決千萬人就業(yè)。而且有了方便的街頭地攤購物，會大大促進(jìn)市民的消費。”蔡定劍說。

    在蔡定劍看來，中國走向現(xiàn)代化、國際化，不是要消滅小商販、地攤。只搞一些大馬路、高樓、霓虹燈等，是一種“變態(tài)”的現(xiàn)代化。世界上最現(xiàn)代化的城市也沒有消滅小商販和地攤。小商販、地攤可能出現(xiàn)“亂”象不是放開之錯，而是管理沒跟上。

    蔡定劍認(rèn)為，不是要取消城市管理，而應(yīng)該廢除城管，對街頭小商販、地攤采取開放政策，把它當(dāng)作就業(yè)和商業(yè)發(fā)展的一部分，可以在商務(wù)部門下建立城市服務(wù)管理機構(gòu)，實行低門檻登記制的服務(wù)管理制度。

    對于城管的作用，也有專家持認(rèn)可態(tài)度。馬耀清就認(rèn)為在一些領(lǐng)域特別需要城管隊伍，如果沒有城管，城市很快就會亂成一片。

    羅亞蒙認(rèn)為，我國城市化在跨越式發(fā)展，一些城市的城市化率已經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平，現(xiàn)在已經(jīng)到了從以建設(shè)為主的城市時代轉(zhuǎn)向以管理為主的城市時代。但中國的地方政府還沒有做好準(zhǔn)備迎接這個轉(zhuǎn)變。

    那么，城市管理究竟是什么？應(yīng)該怎么管？

    在羅亞蒙看來，城市管理就是管理城市的基礎(chǔ)功能設(shè)施和公共空間，這些方面一天不管，城市就會癱瘓。也就是說，城市管理就是要維護一個城市的正常運轉(zhuǎn)。城管就承擔(dān)了這樣的職責(zé)。

    “城管在工作中與群眾發(fā)生沖突，是無法解決的嗎？”羅亞蒙說，其實很容易解決。

    羅亞蒙給出了理念、理論基礎(chǔ)和體制架構(gòu)一整套的方案。簡單說就是要和諧、親民，一盤棋、管到底。

    “比如流動攤點，那是弱勢群體的生活來源，當(dāng)然不能驅(qū)逐。”羅亞蒙說，有些攤點可以提供一個場所集中經(jīng)營，有些攤點就需要在熱鬧的街頭，那么就劃定時間限時經(jīng)營。不能單純?yōu)榱顺鞘衅梁雎悦裆Ｈ绻枪芏继嫒罕娍紤]了，群眾怎么會對城管那么大意見？

    幾年前，廣州市城管曾被批評野蠻粗暴，但現(xiàn)在也提出了城管要做最可愛的人。

    在漳州，林立輝告訴記者，其城管局在2008年就曾對市區(qū)打游擊的修自行車、補鞋的攤點進(jìn)行摸底，免費向這些群眾提供了100個便民服務(wù)車，給他們固定場所、定時經(jīng)營。