關注《民事訴訟法》修改特別報道

　　制度破冰 環境公益訴訟師出有名　

　　編者按

　　近年來，環境污染事故時有發生，公益訴訟越來越多地受到人們關注。針對司法實踐中的情況，全國人大常委會8月31日表決通過了關于修改《民事訴訟法》的決定。修改后的《民事訴訟法》增加了“公益訴訟”的相關規定:對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

　　法律條文的這一處修改對實踐將產生何種影響？今后，針對污染環境的行為，哪些人在哪些情況下可以向人民法院提起訴訟？本報特約請最高人民法院應用法學研究所所長、最高人民法院民事訴訟法修改研究小組辦公室主任孫佑海撰文，為我們解疑釋惑。

　　在我國環境界，尤其是環境法學界，在環境法的框架下建立環境公益訴訟制度的呼吁已有多年。我們在多年前就指出并建議，環境公益訴訟制度是訴訟制度的重要組成部分，難以在環境法中規定，比較現實可行的途徑，就是通過修改民事訴訟法加以解決。

　　2010年，全國人大常委會決定啟動民事訴訟法的再次修改。我們及時抓住這個機會，在最高人民法院受托起草的“民事訴訟法修改建議草案”中，寫進了建立公益訴訟制度的建議。

　　2012年8月31日，經過三審，第11屆全國人大常委會第28次會議通過了“關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定”，其中采納了建立公益訴訟制度(含環境公益訴訟制度)的建議。在“決定”的第九部分規定:增加一條，作為第五十五條，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。

　　這是我國法制史上一個十分重要的突破，由此揭開了我國環境公益訴訟的新篇章。下面，筆者就什么是公益訴訟、我國為什么要建立公益訴訟制度、如何準確理解民事訴訟法中的公益訴訟制度等問題，談談個人的一孔之見。

　　問題一

　　為何先解決瓶頸問題？

　　本次修法建立公益訴訟制度，主要基于以下兩點考慮:一是環境污染、消費者權益保護等涉及社會公共利益問題日益突出，社會各界呼吁建立公益訴訟制度。現行《民事訴訟法》第一百零八條對原告主體資格限定為與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織，人民法院受理公益訴訟存在法律障礙。二是部分實體法對原告主體資格做出擴張性規定，如《海洋環境保護法》第九十條規定海洋監督管理部門可以代表國家對責任者提起損害賠償訴訟，但程序法規定的缺失，導致訴訟救濟渠道不暢、法律保護不力，且存在著法律之間不夠協調等問題。

　　此外，近年來在司法實踐中，一些國家機關、社會組織及公民以維護社會公共利益為目的，不斷向人民法院提起民事訴訟，已經為立法正式建立這一制度積累了較為豐富的實踐經驗。一是檢察機關對公益訴訟的探索，二是行政機關作為原告提起公益訴訟，三是環保社團組織作為原告提起環境公益訴訟。

　　例如，中華環保聯合會訴江蘇某集裝箱有限公司案，這是首宗由環保社團組織提起的環境民事公益訴訟案件，由江蘇省無錫市中級人民法院于同年9月23日審結。該案經調解結案，但民事調解協議的內容是以判決書的形式出具的。這些典型案例，將社會的關注和學者的思考進一步推向如何站在推進民主與法治、維護社會公平正義、促進經濟社會科學發展，保障社會和諧穩定的高度來設計公益訴訟制度。

　　人民法院在公益訴訟問題上采取什么觀點和態度？2007年以來，由于環境污染問題凸顯，在當地黨委和政府的支持下，部分法院嘗試受理了一些公益訴訟案件，貴州貴陽、江蘇無錫、云南昆明等地的中級法院和基層法院相繼成立了環保法庭，作為專門審理環境公益訴訟案件的審判庭，受理檢察機關和行政機關作為原告提起的公益訴訟，但多數法院以法律沒有明確規定為由，不受理此類案件，引起社會公眾對法院的不滿。

　　2010年，最高人民法院制定了保障和促進加快轉變經濟發展方式的司法文件，其中明確提出支持環境公益訴訟，但由于受文件的效力所限，并沒有發揮太大的作用。

　　在關于公益訴訟的一系列研討和調研中，基本一致的意見是應當規定公益訴訟制度。鑒于我國公益訴訟的實踐不多，許多訴訟程序問題還需要通過大量的實踐來探索完善，目前立法起草一套完整的公益訴訟制度的條件還不成熟。因此，在這次民事訴訟法修改中，僅傾向于先集中解決制約公益訴訟開展的瓶頸問題，規定公益訴訟的起訴條件，處理好案件范圍、原告資格兩大問題。至于公益訴訟的其他問題，留待以后總結經驗后逐步規范。