4. Ⅲ 促進自然資源的有效利用

　　4.17 城市化對于自然資源利用和環境影響比較大。本報告的聚焦點是糧食安全和土地利用，但其他的問題也很重要。例如，如果缺乏恰當的政策，工業化和城市收入增加后引致的能源需求(汽車，電子設備，空調，供暖等)將導致環境退化。據報道，中國北方水資源存在嚴重短缺。然而，城市化和提高農業生產率可以減少農業用水。擁有更好的灌溉、節水設施以及更高機械化程度的現代農業可以有效減少農業用水，如以色列就依托很少的水資源發展了高產出農業。新加坡和其他國際經驗表明，城市化和高人口密度可使水處理和循環利用更便宜，而且可以廣泛采用水表計費，鼓勵個人節約。

　　實現糧食安全

　　4.18 總體上，城市化是與改進農業生產力和糧食安全緊密關聯的。最重要變化就是農業土地使用方式的改變。城鄉移民改變了農業格局，從農民在小片農地上耕種變成現代農業，后者匯聚了大量土地，投資于土地改良、耕作機械化和提高人力資本。受教育程度高的農民更容易接受新技術，選擇更好的農作物品種和其他投入，并能更好地理解市場情況。韓國是一個值得學習的范例，其農業條件貧瘠，糧食和谷物安全是一個重要的政策問題。自1975年起，韓國農民已經由1320萬減少到340萬，稻田面積減少了9%，農業用地總共減少了16%。與此同時，谷物產量卻增加了61%。其成功的關鍵在于同步改進技術和提高農民教育水平，實現土地集中和耕作機械化。中國可以復制這種成功，大量減少農村人口甚至減少部分農業用地。

　　4.19 為了提高糧食產量和保障糧食安全，有兩個關鍵改革前面已經提及，即改進農村教育，改革金融部門以實現更多的農業投資。這里我們關注農業土地利用自身的治理改革，特別是加強農村的產權保護。以上三方面的改革結合起來將增加農民收入，并幫助縮小城鄉收入差距和鼓勵一些有才干的農村年輕人選擇農業作為職業，而不是移民到城市。在下個部分，我們將論述那些旨在減弱城市過度擴張從而蠶食農村地區的改革措施。

　　4.20 強化農村土地產權。農村土地承包權應該延長到70年或更長，以提供更強的激勵來投資于土地改造和農用機械。土地承包權應該能完全轉讓或出售，以鼓勵投資于農業和把土地集中到更大的所有者手中，從而提高農業規模經濟。當前的一個問題是當勞動力流動到城市時，他們被阻止或者禁止處置他們的土地承包權。如果土地承包權被租賃出去了，承租人往往缺乏繼續投資于土地的激勵。移往城市的農村移民仍然保留著土地承包權，這被看作是他們的某種形式的經濟保障，似乎當他們在城里遇到危機時他們總是可以回去務農。這是一個幻想：中國過去25年所經歷的城市化是不會逆轉的。一個10多歲時離開村莊的農民工，在15年以后回村時已不會種莊稼了。強迫保留這些土地承包權并沒有給個人帶來經濟保障，中國也不會實現糧食安全。如前所述，農村財富的可轉移性有助于移民者更好地融入城市社會。

　　鼓勵有效的土地利用和減小城市蔓延

　　4.21 城市土地利用政策有兩個方面：(1)合理配置城鄉用地，從而提高土地利用效率，提供保護農業用地和綠色空間的正確激勵；(2)管理好城市內部的土地，避免無序利用和出現不合理、服務差的社區。改革涉及加強個人產權和優化對土地利用模式的監管。

　　4.22 世界各地都擔心"城市蔓延"，對汽車的"過度依賴"，以及城市擴張過程中農用土地的減少。而中國的市長面臨的激勵是鼓勵把農地轉為城市建設用地，并刺激使用汽車。對這種行為的主要的控制手段是上級的指令，如禁止農地改變用途，或要求城市滿足某些隨意確定的最低人口密度。這些限制充分說明了用這種命令與控制的方法實施城市管理所面臨的困難。這種上下級之間的指令通常不能充分認識到不同城市的擴張應該是不同的(取決于不同的地理、人口及人均收入增長狀況)，高人口密度的要求更適合具有某些歷史淵源和地理特征的大城市，但不適用于其他城市。

　　4.23 當前的政策造成了土地的低效率利用。首先，許多城市有較強的財政激勵使其更加關注對農地(綠地)的開發，而不是重視對現有城市土地(褐地)的重新開發利用。按目前的農地(綠地)開發政策，城市可以獲得城市周邊的農業用地，然后把土地使用權賣給城市開發商。另一個獲得土地的辦法就是開發"褐地"，即對城市土地進行再開發。在某些城市，跟國有企業或地產管理機構去談判來獲得土地的代價要比從農村獲得土地昂貴和費時。其次，由于明顯低的汽油價格(相當于歐洲價格的一半)，從而鼓勵人們開車出行。

　　4.24 確保讓城市承擔真實的征地成本。如果城市需要承擔征用農地的機會成本，這會減少征地面積和提高城市密度。首先，土地管理法規定的對農民的補償范圍是很不夠的--目前國家法規規定只按農業產出計算補償。確定合理的補償是很難的，因為城市邊緣的農地的部分市場價值反映了周邊城市基礎設施的改善(例如高速公路建設)，農民可能并未支付一定的成本；而且農產品的價值隨著城市增長和由此而來的對當地農產品需求增加而上漲。其次，現行的補償是與村長協商的，而村長可能并沒真正代表村里的集體利益(村長往往更多考慮了其個人的利益)，可能被誘惑以低價出售。根據一項正在進行的試驗，如果所有村民都被看成是本村農用地的股東，如果要求土地出售必須得到所有股東的批準，這種透明的決策過程將使村長面臨更強的激勵同買家認真地談判。第三，作為征地的補償，應該給予失地農民城市戶口，從而使城市去承擔征地的完全成本。

　　4.25 鼓勵褐地開發。在20世紀90年代，一些城市的褐地開發得到鼓勵(如上海市)，允許國有企業重新開發土地和出售土地使用權(土地開發權)，這提供了財政激勵來推動土地更快地得到再開發?；謴统鞘型恋氐臍v史使用者(1988年前)更大的產權將有助于老城市的再開發，特別是在那些再開發進程緩慢的城市。然而恢復這類產權可能與當前的政策相沖突，后者要求所有土地開發都必須通過租賃拍賣程序并加強新使用者產權保護。

　　4.26 提高汽車使用成本。居民目前所支付的擁有汽車的成本遠遠少于社會成本，包括交通擁堵和環境成本。大幅度提高燃油稅將鼓勵人們使用其他交通工具，提高燃料效率，改善空氣質量。在超大城市，需要制定其他激勵計劃以減少擁堵和汽車使用，如提高停車費，增加公交車專線，設立免擁堵區(如英國倫敦)，和征收擁堵費(如新加坡)。鼓勵超大城市保持較高人口密度，這有利于發展公共交通，甚至地鐵交通也可以實現財務盈余，因為出于成本效率考慮，人們會在短距離出行中更多地使用公共交通。

　　通過土地利用規劃和市場運作建設宜居城市

　　4.27 所有城市土地市場都面臨一個內在矛盾，一方面希望有一個完全自由的市場，使土地售價最高和利用最好；另一方面，又需要通過土地利用規劃來監管這個市場。甚至在市場導向最強的國家，土地市場都受到監管。這些監管是為了實現兩個目的：第一，是確保形成不同土地利用類型的功能分區。因此，不受歡迎的使用者(如工業、污染戶)能同其他用戶隔離(如居民用戶)。這確保居民區不會有污染型工業，不會產生危險、污染和降低物業價值。第二，協調私人土地利用和公共土地利用如交通基礎設施，這樣高速公路和其他交通設施可以為工業園區服務，而居民區則要靠近鐵路和公交汽車，方便出行和購物。

　　4.28 中國面臨兩個問題：首先，盡管土地市場是相當自由的，但卻不是完全競爭的。開發商可能不需要真正支付征地的真實成本。其次，從規劃來說，中國同發達國家一樣制定有土地利用的總體規劃，但是，中國的詳細規劃和土地利用總體規劃銜接得并不好，且缺乏法律的權威性；而在發達國家中，基于總體規劃的詳細規劃有約束土地配置和使用的法律權威。

　　4.29 確保土地由出價最高者獲得，并實現最好利用。中國由國土局掌握的城市土地是通過土地使用權出售的方式給開發商的。出售土地的方法是一個重要問題，因為歷史上往往是通過協議轉讓的方式將土地出售給有關系的開發商的。所有政府擁有的土地使用權都應該通過拍賣出售，其中競標價格應該起決定作用，要求中標者有支付能力且執行合同的記錄良好。招標體制下開發商要承擔項目的真實成本，即除了按市場價格支付征地的成本外，它們還應該支付完成其項目開發所必需的基礎設施(例如次級道路、污水系統和管道等)的投資?；蛘?，根據市政府的要求支付項目開發對城市影響方面的成本，這樣可以回收基礎設施的投資成本。

　　4.30 加強城中村的產權保護，整合城市行政管理。如何處理城中村？由于這些土地是為城市發展的目的而進行開發的，雖然市政府也許早就該購買這些城中村土地，但土地所有者的產權應該得到尊重；特別是，為了降低地方土地市場的不確定性，要明確規定村民出售土地使用權的合法性。但是，市中和邊緣地帶的城中村要納入城市的統一管理，所在居民應該獲得全面的市政服務，同時也要交納所有的城市稅收。城中村的再開發項目應該遵守城市的總體規劃和區域性詳規。

　　4.31 制定區域性詳規。在一個競爭性土地市場背景下，城市的總體空間格局應該受區域性詳規的指導。區域性詳規確保每個地塊的利用決策并不是由每個個體開發商完全掌控，因為開發商可能無視城市總體規劃，導致土地的無序開發。在發達國家，區域性詳規限定了產權，通過規定在特定地點以特定密度建設特定類型建筑的法律權力。規劃要隨著長期需求條件的改變而作出相應調整。詳細規劃允許有調整，允許在特定區域進行不一致的利用。為了確保詳規的意圖得到貫徹執行，允許方案變通的決策必須通過一個公開透明的程序完成。受到負面影響的各方應該出席，并同意這種方案變通(也許申請變通者需要做出一定的補償)。

　　4.32 區域性詳規的法律應該在權限范圍內對城區所有未來土地使用進行規劃，包括國有土地、軍事用地和村級集體所有的土地等。由地方人大通過城市的總體規劃是賦予這些規劃以法定權威的第一步。城市需要提前制訂規劃和完善相應制度，加大培養培訓專業人士的投資，包括培養城市規劃、交通規劃以及房地產需求預測等領域的人才。

　　4.33 中國的土地市場被認為是腐敗的和相當無序的。市場綱紀和區域限制有助于解決這個問題。

　　4.34 在各個國家，一個政策問題事關低收入人群。歷史上來看，其他國家都為窮人提供公屋，失敗居多，最終陷入不健康、被忽略和擁擠如貧民窟的境地。一個政策是為窮人提供住房金券和其他住房補助。

　　4.35 還有兩個與住房補助項目有關的方面。一個是作為住房升級的內容之一，政府不應該摧毀已存在的低收入人群住房，尤其是歷史悠久的街坊，盡管它們很明顯已經比新建筑差。如果住房補助提升了低收入人群的有效需求，宜居的低收入住房的質量提升，就應該交給市場。第二，我們已經說過"補助移民"的問題。