4. Ⅳ 城市管理

　　4.36 城市管理改革需要重新界定市長職責，重構城市金融，改革行政層級。

　　重新界定市長的職責

　　4.37 城市政府的主要職責是為居民提供良好的公共服務，并適當投資于公共基礎設施以補償民間投資的不足。如前面第3節中所述，中國的市長目前更多地扮演了類似于公司CEO的角色，同時面臨來自上級的控制和激勵。市長們所面對的績效考核標準同城市公共服務的質量和供給沒有多大關系。目前，一些標準可能主要針對全國性的問題，如農地征用、城市密度等。然而，這些標準往往因為沒有相關的懲罰措施而常常被忽略了，而不像工業增長績效那樣成為對市長進行評級的依據。

　　4.38 執行和設計績效標準是一個許多國家都面臨的難題。現代社會的一個關注點就是如何為城市管理者提供一套激勵結構使他們按自己的意志達到合理的績效標準。許多國家是依靠不同的制度安排來激勵市長服務好市民的。

　　4.39 在不能推行激進的制度改革的情況下，政府應該有創造性地設計對地方政府官員的激勵結構。目前政府官員們已經有工業增長、土地征用、投資等方面的績效標準，完全可以增加能否為市民有效及時地提供服務這樣的新標準。例如，提出一個城市所有城市年輕人(包括移民者的孩子)的入學率和畢業率的標準，從行政考核角度看，把它作為一個重要的考核指標并不難。應該更多關注如何為城市管理者制定出可以測量的定量標準，如是否提供了城市公共服務和改善了居民的生活質量。同時，實現了這些目標就應該給予獎勵。

　　4.40 除了重新定義績效標準外，有效的激勵結構應該代替現有的命令控制模式，使城市官員和投資商能夠制定更好的決策來改善城市生活，特別是土地市場的運營和市場公共財政。

　　重構城市融資渠道

　　4.41 重構城市融資渠道需要會計改革、資本市場改革和引進新的稅收工具。

　　4.42 透明的會計制度。改進城市融資的第一步就是建立透明的會計制度，覆蓋所有賬內、賬外收入，嚴格區分經營賬戶和資本賬戶。中國的大城市可以比較自由地把預算外(off-budsel)收入在資產平衡表中當作是經常性預算的收入在商品和服務欄列支。賬外(off-book)收入，加上把用作資本開支與經常性開支的收入混在一起，這就造成收支變得不透明。透明性有兩個優點，第一它使得中央可以更準確地評估所有城市的財政狀況，掌握更多的信息以制定政府間轉移支付政策。第二，透明有序的會計體系是以市場方式在信貸市場獲得債務融資(如市政債券)的先決條件。

　　4.43 資本預算的融資。有了合理的會計制度，如何為地方政府的日常運行和資本開支融資就是一個關鍵問題。目前，出讓土地使用權是城市日常預算開支的主要財源。這種體制允許短期任職的政府官員出售長期的資本資產(土地)而獲得短期性收入，支付當期的日常開支，這就剝奪了后代人從這些資產中獲益的機會。政府出讓土地使用權獲得的收入一般應該納入資本賬戶，使出售資產與購買資產相匹配。動用這筆收入用于任何經常性開支都應該受到嚴格監管，并由上級政府監督執行。一旦建立合理的會計程序，不是來自土地出讓金收入的任何資本支出都只能用兩種方法籌資：一些基本的基礎設施投資應用政府間轉移支付的錢，而這種轉移支付是按照一組透明的公式決定的，它一視同仁地考慮了所有城市的財政能力。剩余的資本開支需要通過借貸來融資。國際經驗表明，中央政府舉債問題較多，因為難以實施硬預算約束，而且還款比較難，最后從中央的借貸成了來自中央的轉移支付。這樣就只剩下按市場方式借貸這種選擇。

　　4.44 市政債券。在不少國家，市政債券都被用作地方政府資本開支的融資渠道，它使地方政府獲得收入進行一次性投資，但仍然要承擔獲得資本資產的成本。但是，與債券市場運行和其他外部借貸相關的幾個問題困擾著舉債國，特別是發展中國家。第一個問題是"挪用(raiding)"債券基金問題。債券持有者在債券到期時必須得到支付。審慎會計原則要求建立償債基金(sinking funds)，發債的市政府按時向其注資，這樣可以積累現金以兌付到期的債券。但是，市政府往往試圖把債券賬戶上累積的資金用在比較急迫的開支上，就像中國的一些城市挪用養老基金和其他社會服務基金一樣。挪用債券賬戶使債券到期時無錢償還常常會導致地方政府違約不能按期付款。巴西和墨西哥的經驗教訓表明，一旦中央政府也感到要充分利用債券時，這個問題將會更加惡化。潛在的問題是，同公司債券不同，市政債券沒有質押物。債券持有人不可能扣留市政資產并拍賣變現以保護其合法權益。一個解決辦法就是由中央或省級政府對城市的財務狀況進行嚴格監控，一旦地方政府違約，它就面臨失去自治權的懲罰(市場通過使那些違約的市政府在未來不能在市場上舉債來約束市政府，但這并不能解決市政府違約所帶來的影響金融穩定的急迫問題)。償債違約加上會計體系不嚴格，使得許多發展中國家的地方政府只能依靠政府間轉移進行基本的基礎設施建設。中央政府又轉頭在世界資本市場上發債和借貸來為這種轉移支付籌資。

　　4.45 物業稅。以前中國城市收入主要來源于增值稅、營業稅以及土地使用權出讓收益。這些稅種鼓勵城市招商，但是卻不鼓勵吸收外來居民。第一項改革應該是對居民房產和商業房產征收從價的財產稅(物業稅)。對居民房產征稅將鼓勵城市接納新的居民，并提供了為城市居民服務籌資的顯性稅基。更為重要的是，這有助于消除有關農村移民是城市經濟的"搭便車者"的看法。對商業房產征收物業稅會激勵企業更加仔細地考慮如何優化利用土地和空間，同時會使城市政府權衡為工商業物產提供的服務與服務成本。物業稅可以減少出售當期使用權獲得的收入，但能創造未來的財政收入。這個將改變整個財政運營預算體系--從出售資產轉換到一個持續的稅收來源。

　　4.46 實行一套物業稅體系。一套從價的財產稅征收體系需要進行所有權登記，但它不需要投資一套昂貴的地籍簿系統。登記僅意味著某個人或公司(也許被確定為一個虛設的公司)要對評估的財產及時納稅。這并不會泄露財產所有權的模式。而且，評估過程也不必涉及復雜且昂貴的價值計算，這也可能是引發沖突和導致濫用的源泉。按面積計算的物業稅，類似于英國的房屋稅(或稱"地方政府稅"，Council Tax)，也許就足夠了。一個城市各城區的財產可以分成一系列小類別--按土地利用類型、面積和質量等--分類定稅率。這種方法可以避免按最小單元進行的昂貴評估。重要的是保證任何評估過程都是透明的，評估結果公開，杜絕人情和關系。價值估價(或者一個地區物業稅的稅率結構)應該同時根據土地和結構來征收，根據使用權價格或房產出租價格來推導土地價值。

　　4.47 對服務業征收增值稅。另一個改革是把增值稅征收范圍擴大到服務業，替代服務業的營業稅，由此服務和加工業部門獲得同等的征稅待遇。這樣的改革可能鼓勵超大城市更加關注發展服務業，而不是試圖停留在工業上。然而任何服務業稅收都面臨的問題是難以征收，而且特別對是非正式部門中的小型服務業企業。

　　4. Ⅴ 改革城市的行政層級

　　4.48 中國應該廢除"以大管小"的城市財政管理層級。不論規模大小，每個城市都應該有界限明確的行政區劃并能夠自主管理。應該通過改革制造一個公平的環境，使得無論是世界性的超大型城市還是小型的紡織業城市，所有城市都按其經濟條件平等競爭和發展。所有城市和城鎮都應該具有同樣的稅基、收入種類、減免權限，享受同樣的政府間轉移支付，并具有同樣的開支責任。這帶來有關農村地區治理的問題，以及如何決定一個城鎮何時變成一個市。在許多國家，各城市的區政府有責任為一些農村村莊提供眾多的服務，因為這些村莊的規模太小，難以提供較高成本的公共服務。隨著這些區實現城市化，它們終將變成城市。大都市區可能含幾個區以及數個城市。

　　4.49 走向全面改革的一個立即可以著手的措施是，進一步擴大而不是限制低層政府的財政收入來源。隨著城鎮或城市的增長，它們的行政地位應該迅速提升，以便更好地服務于當地人口。目前急需對成長中的城市的合適行政地位進行綜合評估，這個問題早該解決了。

　　（作者為美國布朗大學經濟學和城市研究教授。本文為作者"中國經濟研究與咨詢項目"結于2009年11月14日的最終報告，有刪節。翻譯、編輯時參考了《城市發展研究》2007年第4期所刊登的J. 弗農·亨德森先生同題中文稿。英文題：Urbanization in China:Policy Issues and Options。王國培編輯。）