“大中小城市的道路之分”是一個偽命題，警惕大中城市對于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪

　　主持人：關于城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向或者是以什么規(guī)模推進，觀點各異，或說以大城市為主，或說以中等城市為主，或說以小城市、小城鎮(zhèn)為主，如何來認識這些觀點？

李鐵：警惕大中城市在行政等級化的城市管理體制下，對于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪。

　　李鐵：我認為，當前所謂的“大中小城市”的研究、“大中小城市的道路之分”，是一個偽命題。為什么說是一個偽命題呢？

　　第一，老百姓選擇就業(yè)，自己會選擇流動方向。上世紀80年代我們就提出發(fā)展小城鎮(zhèn)、發(fā)展中等城市、控制大城市等，結(jié)果根本干擾不了這個流向。人的選擇是不受這樣的政策干擾的，所以提出 “大中小城市”的發(fā)展方向和政策是沒有太大意義的。

　　第二，行政等級化的資源分配體制，決定著資源一定是流向高等級城市。舉個例子，計劃分配的土地資源，基本上被省會城市所截留。前些日子去八省調(diào)查，詢問某省會城市的負責人，“你們每年的土地指標是多少？”他說是35%的土地指標。我又問省會人口占全省的多少，他說是12.5%。也就是說，省會12.5%的人口占用了35%的土地指標。恰恰這些大城市、高等級城市把土地指標截留下來了。大量的資源被截留，意味著他們將比低等級城市、中小城市獲得更多的發(fā)展機會。這導致了高等級城市的發(fā)展非常得快，但是問題也十分嚴重。在這種行政等級化的城市管理體制下，應警惕大中城市對于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪。如沿海一些省份的地級市、縣級市發(fā)展速度之快，城市建設水平之高，在相當程度上是依賴以行政手段向下獲取資源。城市化的核心在于如何實現(xiàn)人口的轉(zhuǎn)移，從沿海地區(qū)一些小城鎮(zhèn)發(fā)展的歷程看，一些傳統(tǒng)體制下的小城鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展到幾十萬人，吸收農(nóng)村勞動力最具優(yōu)勢，但在體制上仍然處于被剝奪的地位。

　　城鎮(zhèn)化與行政等級有什么關系，對城市體制的認定是否需要重新審視

　　主持人：這種行政等級化的城市管理體制對進一步推進城鎮(zhèn)化有何影響？

　　李鐵：城鎮(zhèn)化的目標應該是指農(nóng)民最終進入這些城市和建制鎮(zhèn)。按照國際上一般對城市的認定，我們所有的建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)都可以叫做城市，因為美國的城市設置達到人口3000人，就可以得到認定。可是在中國，建制鎮(zhèn)的統(tǒng)計范疇是屬于農(nóng)村，而且建制鎮(zhèn)又隸屬于城市的管轄。如果我們提出城市化，那是否意味著各級城市政府利用自己管理上的優(yōu)勢權力，使得要素的走向更多向城市傾斜。

　　對于很多人來講，一想到城市，就把這些城市類比為國外的城市。實際上，中國的城市因為行政區(qū)的管轄設置是有等級的，所以我們看到直轄市、副省級城市、地級市、縣級市還有建制鎮(zhèn)。很多人都會詫異，城市化和行政等級有什么關系？如果我們按照行政等級來看城市的話，我們很難區(qū)分城市的大小。例如廣東的虎門鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域人口已達百萬，按照中國城市規(guī)劃法劃分的人口規(guī)模，已經(jīng)屬于大城市，但是這里只是一個建制鎮(zhèn)。還好這個建制鎮(zhèn)隸屬于東莞市，東莞是個地級市。還可以舉浙江省金華市的義烏市，這個縣級市人口規(guī)模已經(jīng)達到200萬，這里指的是縣域人口。城區(qū)人口也達到了近百萬的規(guī)模，而上級的主管城市金華市，城區(qū)人口規(guī)模僅60萬，雖然金華市在改革上已經(jīng)下了很多功夫，放給了義烏市幾乎所有的地級行政管理權限，但是義烏市作為一個城市，到底是按照大城市還是按照縣級市，來確定它在城市等級中的地位呢？全國排名前1000名的建制鎮(zhèn)平均鎮(zhèn)區(qū)人口7.1萬人，財政收入4億多元，人均財政收入水平超過了縣級市的平均水平。這些建制鎮(zhèn)如果在其它任何一個國家，作為一個城市的地位是不可撼動的。但是在中國，正是由于行政等級的關系，這些建制鎮(zhèn)處于地方行政等級的最底層，沒有辦法履行一個城市政府的正常的行政管理職責。最重要的是，正是這些建制鎮(zhèn)、人口和經(jīng)濟總量較大的縣級市和地級市，接納了大量的外來農(nóng)民工。例如，廣東東莞的長安鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)外來人口57萬，本鎮(zhèn)人口僅4萬，作為一個鎮(zhèn)級的行政管理權限，財政要上繳，你叫它如何解決如此龐大的外來人口的公共服務問題？正是在這個基礎上，我們要重新審視對城市體制的認定。

　　新型城鎮(zhèn)化可以成為一種刺激消費和內(nèi)需的制度性變革，也有可能轉(zhuǎn)化成為過去常見的政府投資帶動

　　主持人：新型城鎮(zhèn)化不僅是建設問題，更是改革問題。您認為當前推進城鎮(zhèn)化首要要解決的問題是什么？

　　李鐵：我國的城鎮(zhèn)化走到今天這個程度，不能說過去的制度都是好的，更不能說都是壞的。城鎮(zhèn)化還是要往前推進的，但要解決問題，首要解決的就是非農(nóng)就業(yè)的問題。同時，我們要看到，過去各地政府的城市建設投資，開發(fā)商是最大的獲利者，產(chǎn)生了利益格局一些不合理的現(xiàn)象。那么，今后的利益格局如何協(xié)調(diào)呢？另外，如何啟動非農(nóng)轉(zhuǎn)移人口消費的問題也需要有更大的勇氣和魄力。

　　因此，我們面臨的不是簡單的城鎮(zhèn)化問題，是在一個既定的利益框架中如何重新決策的問題，2億農(nóng)民工和7500萬流動人口能否成為決策的出發(fā)點，將會決定新型城鎮(zhèn)化是否成為一種制度性的變革。2億多非農(nóng)轉(zhuǎn)移人口的所有問題能夠一次性解決嗎？當然是不可能的，因為即使付出了整個公共支出，也不可能解決積累下來的所有問題。改革不是一下子打翻過去的東西，改革需要在不同的利益環(huán)境當中尋找更好的辦法。

　　看到各種改革提法的時候，我更關注的是這些提法能否轉(zhuǎn)變成為實際的行動。城鎮(zhèn)化的各種提法目前可以說都還停留在表面上，還沒有深入地揭開我國城鎮(zhèn)化所涉及的各種利益格局，以及各種矛盾關系的化解。這些提法很可能在傳統(tǒng)習慣的勢力和觀念的影響下，僅僅停留在表面上。新型城鎮(zhèn)化本來可以成為一種刺激消費和內(nèi)需的制度性變革，也有可能轉(zhuǎn)化成為過去常見的政府投資帶動。

　　城鎮(zhèn)化要逐步增加市場、民辦因素，避免重城市外觀、輕權利制度的偏向

　　主持人：有一種說法，過去的城鎮(zhèn)化與我國過去行政主導下的工業(yè)化過程很相似，新型城鎮(zhèn)化如何汲取我國工業(yè)化的經(jīng)驗和教訓？

　　周其仁：城鎮(zhèn)化比工業(yè)化復雜。比較起來，一個工業(yè)項目定錯了，一個廠子建錯了，比起城市布局、投資和建設的出錯，太“小巫見大巫”了。要承認，城市出錯的跡象，現(xiàn)在已經(jīng)不少。一個明顯的情況就是人口特別愿意去的地方，經(jīng)濟聚得起來的城市，投資不足、設施不足、承載力不足。反過來，有不少地方，路修得寬寬的，樓蓋得高高的，新城建得遠遠的，就是沒人氣。兩邊都不經(jīng)濟，何以至此？細究下去，還是現(xiàn)有的城鎮(zhèn)管理是高度的行政化，從城市設立、土地獲得、建設規(guī)劃、福利標準，全部靠行政審批。如果拿工業(yè)化的經(jīng)驗來參照，現(xiàn)行的城市體制，比過去計劃經(jīng)濟時代的工業(yè)體制，似乎更依賴于行政權力、行政命令和行政審批。

　　展望未來十年，中國的城鎮(zhèn)化還可以大有作為。但是，國家工業(yè)化的歷史經(jīng)驗也教育我們，如何為之，更為關鍵。在這個過程中，怎樣避免過去重物理外觀、輕權利制度安排的偏向，怎樣減弱行政主導城市化的色彩，增加城市化進程中的民辦元素和市場元素，是值得繼續(xù)研究的題目。

　　主持人：政府在城鎮(zhèn)化過程中該怎么合理界定自己的位置？怎樣發(fā)揮“民辦、市場元素”的作用？

　　周其仁：政府的功能很重要，但這把“刀”得用到合適的地方，不能亂用。政府起到的作用，一是集合信息，幫助大家借鑒先行者的經(jīng)驗；二是把規(guī)劃做好；三是市場和民間實在不能做的，政府應該兜底，一旦市場有條件做了，要及時放手。

　　不能所有事情都是政府來做，不適合政府做的就應該退出來，允許民營資本力量更積極地進入到城市建設中。一些小城市，一個城市管委會可能就可以管好了。大量民間的因素，可以由下而上地發(fā)揮作用。舉個例子，香港維多利亞港的一個新隧道就是一家公司修的，通過招投標選擇公司，香港特區(qū)政府把收費權給它很多年。一個公司接手了，做錯了市場要處罰它的，就承擔財務責任。還譬如民辦的工業(yè)園區(qū)，大型居民住區(qū)、城市綜合體等等，幾萬人甚至10多萬人，也可以民營、民辦、民管，搞得人氣很旺。這其中當然該政府管的還是政府管，如刑事案件等，沒有政府當然不成。但很多社會性的、經(jīng)濟性的公共事務，不是非政府就管不好的。深圳有個天安數(shù)碼城，還有一個華南城，都有新鮮經(jīng)驗，可以研究、提煉。