城鎮化進程對財稅體制提出挑戰，如收益與風險的分享共擔就是一個復雜的問題

　　主持人：城鎮化與財稅體制密切相關。您認為城鎮化的進一步推進會對財稅體制提出哪些新要求？

劉尚希：應充分考慮城鄉公共服務供給的動態協調，從而防止公共服務的供應與需求脫節的現象。

　　劉尚希：在城鎮化過程中，會產生收益，也會發生公共風險，收益與風險該如何分享、共擔是一個復雜的問題。這對當前的財稅體制提出新挑戰和新要求。

　　城鎮化會帶動經濟增長，稅收增多。同時，還會帶動土地增值，農用地轉為建設用地，土地資本化收益十分可觀。土地還可以成為政府的融資杠桿，大大擴增政府可支配的經濟資源。除了政府、農民和市民以及開發商等多方利益主體在橫向上參與城鎮化收益的分享外，還存在中央與地方之間縱向的收益分享。由此帶來的稅收，是按照分稅制原則分享的。

　　同時，城鎮化也會導致各種各樣的公共風險。例如環境、生態問題、資源消耗引發的自然風險，以及農民進城帶來的基礎設施、公共服務的供應壓力，還有征地、拆遷中的利益沖突引發的社會風險等。

　　我國現行的財政體制，考慮的基本面是收益的分配，沒有形成一個全盤統籌考慮的收益分享與公共風險分擔機制。如稅收的劃分，是沒有考慮其背后的風險的，發展總部經濟得來的稅收，其社會成本低廉，而開礦、發展制造業得來的稅收，其風險成本卻很高。產生的收益有明確的體制安排，而公共風險卻沒有納入財政體制，總是等到難以為繼的情況下才會被迫分擔。這很容易導致城鎮化進程中的公共風險不斷累積，無法及時地化解。顯然，如何防控城鎮化中的公共風險并對其未來成本作出明確的體制安排，是對財政體制提出的新挑戰。

　　實現城鄉一體化，不可忽視 城鄉公共服務供給的動態協調

　　主持人：在相關城鄉一體化的探討中，對城鄉公共服務供給的均等化、一體化關注較多，您認為在公共服務一體化過程中需要注意哪些問題？

　　劉尚希： 從整體視角來看，堅持城鄉公共服務供給的均等化、一體化的大方向是正確的，但是在城鎮化過程中，可能會出現就城鎮考慮城鎮，或就農村考慮農村的現象，沒有充分考慮城鄉公共服務供給的動態協調，從而導致公共服務的供應與需求脫節，同時造成大量的資源浪費。例如，在新農村建設以及解決“三農”問題時，如果按照靜態的思路去考慮提供各種各樣的公共服務和設施，若干年后隨著城鎮化的發展，農村人口逐漸流入城鎮，出現空村現象，原有的公共設施就會出現閑置、浪費。同樣，城鎮建設過程中， 若沒有充分考慮農民進城以及跨城鎮流動人口的需求，僅局限于城鎮戶籍人口，城鎮運轉就會陷入擁擠臟亂無序的狀態。

　　因此，在公共服務提供上，要充分考慮到城鎮化過程中人口的流動及變化，考慮到農民變市民節奏的變化。如果忽視城鎮化所引起的人口、勞動力以及家庭的變化，以靜態的思維來追求公共服務的均等化和一體化，就有可能造成公共服務在供應上成績顯著，而城鄉居民對公共服務的需求是否得到滿足則被忽略，導致公共服務的供應與需求兩張皮。不言而喻，這不只是造成巨大的資源浪費，更重要的是會引發民眾的不滿和社會對政府的不信任。

　　服務是跟著人走的。在大量人口、勞動力和家庭處于不斷流動變化狀態的情況下，如何使公共服務的提供適應這種城鎮化、工業化過程中人口大流動的新情況，對各級政府的公共服務供應是一個很大的挑戰。

　　農民分享城鎮化利益的政策底線

　　主持人：十八大報告指出要加大城市支持農村的力度，加大強農惠農富農政策力度，在進一步推進城鎮化過程中如何保護好農民的利益？

　　黨國英：過去的城鎮化過程確有一些犧牲農民利益的地方。農民如何分享新型城鎮化利益，我認為以下幾個方面是政策底線。

　　第一條政策底線是“居者有其屋”。要堅定不移地調控房價。只要房價穩定下來，就不會再有人把住房當作投機對象。房價下跌到合理水平，進城農民中的高收入階層可以購買商品房，中低收入階層可利用廉租房，實現城市定居的愿望。

　　第二條政策底線是尊重農民遷徙意愿。要解決制止強制征地、強制拆遷的錯誤行為。除非出于重大公共利益(如國防和公眾安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商業用地要求，必須征得農民同意，并按照協商價格給農民補償，方可進行相關交易。所以，在涉及占地、拆房這類問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當然要講，但要承認歷史形成的事實。

　　第三條政策底線是尊重農民土地財產權。中國法權上的集體所有制是“共同共有產權”，而經濟研究表明，農業生產適合采用“按份共有產權”或“私有產權”。按照這個要求，我們要實行多元化的土地產權制度，將農業生產用地歸于農民或農民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區所有，而宅基地則完全歸農民所有。目前可盡快采取的措施，是落實中共十七屆三中全會精神，確立農民對耕地的無限期承包權。這種改革可以讓農民增強土地財產權意識，拒絕非法奪地。

　　只要上述底線得以確立，我國的城鎮化就不會過分傷及農民利益。

　　主持人：有人擔心，進一步推動城鎮化，會突破耕地保護紅線，您怎么認識這一問題？

　　黨國英：合理的城鎮化不僅不會突破耕地保護紅線，反而還有利于保護耕地。我國城市的經濟密度僅為日本的十分之一，土地浪費嚴重。農村地區的非農用地規模也很大，所以，合理規劃城市用地，其實有利于保護耕地。例如，農村區域的建設用地有18萬平方公里左右，如果逐步地使農業轉移人口進入城市，農村復墾1億畝土地也不是難事。國家已經采取了城鄉建設用地“增減掛鉤”等措施來解決這個問題，應該說是有成績的。但因為還有一些政策缺陷，完成保護耕地的任務并不樂觀。一個可考慮的政策，是建立農業保護區制度，取代目前的基本農田保護制度，以加強農地保護。中央政府可以要求地方政府在建立農業保護區的前提下，擴大土地使用的自主權。地方政府則應進一步明晰土地產權，確保土地利用規劃的法制化和民主化。