城鎮化啟新

　　城鎮化演進30年

　　城鎮化并不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴張，而是產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等全面的城市化。

　　正如此前輿論所熱切期待的，2013年的《政府工作報告》單獨用200余字的篇幅闡述了“城鎮化”。記者梳理近年《政府工作報告》發現，這種專門對“城鎮化”進行闡述的情況并不多見。

　　城鎮化，尤其是以人為核心的新型城鎮化，將成為拉動內需的最大潛力所在，這已成為學界共識。可以預見，隨著當前推進新型城鎮化步伐的加快，我國經濟發展和社會結構變遷將再一次迎來歷史性的機遇。

　　改革開放以來的30余年，是我國經濟社會結構飛速變遷的歷史時期。與此相適應，作為衡量現代社會進步標準之一的城鎮化，也經歷了內涵不斷演進和修正的發展歷程。

　　改革開放前：逆城鎮化傾向

　　新中國成立后，新生的人民政權熱情高漲地推進工業化，從而催生了新中國城鎮化的萌芽。然而，以計劃經濟體制為基礎，城鄉戶籍制度也在此期間形成，作為城鎮化前提的人的自由遷徙受限。

　　1958年1月，第一屆全國人民代表大會常務委員會第91次會議發布了《中華人民共和國戶口登記條例》，明文規定：農民由農村遷移到城市，必須持大城市勞動部門的錄用證明、學校錄取證明，或者城市登記機關的準予遷入證明。

　　這標志著戶籍制度的正式建立。此后隨著附著在城市戶籍上的福利越滾越大，中國長期呈現城鄉人為分割、城鄉二元結構嚴重對立的局面，從而導致城鎮化進程的緩慢和某種程度上的扭曲。

　　清華大學國情研究院院長胡鞍鋼對記者表示，新中國成立之初的十年，主要是“國家推動城市化”；1959年后隨著“大躍進”的失敗，轉向抑制城市化、甚至出現城市化的倒退。

　　此后直到改革開放前，我國經濟社會發展呈現出明顯的意識形態特征，“以階級斗爭為綱”成為社會經濟生活的主題。“文革”開始后，隨著知識青年“上山下鄉”運動的推進，又出現了“反城鎮化”的傾向。

　　清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明向本刊記者分析說，在意識形態為主導的情況下，這一歷史時期城鎮化率提升極為有限。

　　即便如此，依然有學者展開了對城鎮化的初步研究。早在1958年5月，北京師范大學學報就曾刊載一篇文章《農村人民公社居民點的規模及其配置》，應是新中國最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年，南京大學教授吳友仁在《城市規劃》雜志上發表《關于我國社會主義城市化問題》，率先展開對我國城鎮化問題的研究。

　　80年代：鄉鎮企業帶來小城鎮繁榮

　　改革開放以后，隨著經濟體制改革的推進，城鎮化迎來了全新的發展時期。

　　1980年10月，國家建委在北京召開全國城市規劃工作會議時，就提出了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針。1984年1月，國務院發布《城市規劃條例》，第一次以法規的形式確認了這一方針。

　　當時的背景是，“文革”結束前后，農村不少地方就地辦起了社隊企業，并在改革開放后迅速發展。1984年，社隊企業改名為鄉鎮企業。由此，我國農村經濟迅速繁榮，直接影響就是小城鎮的飛速發展。

　　1983年，著名社會學家費孝通在其家鄉江蘇省吳江縣(今蘇州市吳江區)進行農村調查時，發現原本凋敝的小城鎮因為鄉鎮企業的發展而重新勃興。費孝通判斷這將是我國農村又一次大變革的開始。他把相關思考寫成《小城鎮大問題》、《小城鎮  再探索》、《小城鎮  蘇北初探》、《小城鎮  新開拓》等四篇文章，陸續刊發于《望》新聞周刊，產生了極大影響。他所主張的“小城鎮、大戰略”思想，由此成為改革開放初期農村城鎮化的主流思想之一。

　　胡鞍鋼認為，在1978~1992年間，伴隨著農村改革而崛起的農村工業(鄉鎮企業)，有力地打破了城鄉二元結構的基本格局，農業剩余勞動力離土不離鄉、就地轉移至鄉鎮企業，在農村地區迅速形成了農業和鄉鎮企業并存的二元結構，加上城鎮部門構成了中國特有的三元結構，即農村農業部門、農村鄉鎮企業和城鎮正規部門。

　　其時，在團中央任職的李克強正在攻讀北京大學經濟學碩士、博士學位，他已注意到這一現象。他的論文《論我國經濟的三元結構》，還榮獲中國內地經濟學界最高獎項---孫冶方經濟科學獎的論文獎。

　　“在某種意義上，這一鄉村工業化的過程也就是鄉村城鎮化。”蔡繼明認為，這種城鎮化的特點是農民“離土不離鄉”，實現的是部分農村剩余勞動力的就地轉移。在蔡繼明看來，這是一種低級的、初級的城鎮化，因為這“實際上造成了資源浪費、環境破壞”。

　　隨著改革開放進一步深入推進，尤其是社會主義市場經濟體制逐步建立，上世紀80年代一度紅火的農村集體企業和鄉鎮企業，在市場競爭中優勢跌落，其所帶來的小城鎮發展也動力大減。

　　在市場規律的作用下，“小城鎮、大戰略”的城鎮化思路顯得有些不合時宜。1989年，國家將城市發展方針修改為“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”。從此，“積極發展小城市”的表述消失不見。