90年代至今：“半截城鎮化”

　　不過，進入90年代，“小城鎮、大戰略”的具體實踐卻并未消失。

　　胡鞍鋼認為，進入90年代后，國家關于城鎮化的思路仍然是發展小城鎮。他說，“發展小城鎮走中國式的城市化道路，這是從中國國情出發，并參照世界城市化的發展趨勢和共同規律而作出的戰略選擇”。

　　在胡鞍鋼看來，這一提法的出現主要是不希望大量人口聚集在大城市，避免出現某些發展中國家常見的“貧民窟”。

　　1998年，中共中央在《關于農業和農村中若干重大問題的決定》中正式提出了“小城鎮、大戰略”的問題。1999年，時任國務院總理朱基在九屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中說，“要調整鄉鎮企業結構，推進小城鎮建設。”同一年，時任中共中央總書記江澤民也在中央經濟工作會議上強調：“發展小城鎮是一個大戰略。”

　　中國的城鎮化之路是非常獨特的。在胡鞍鋼看來，它既曾經歷過在傳統農業社會解體過程中形成的“飛地”城市，也經歷過計劃經濟體制下伴隨著政府強力發動工業化而發展的城鎮化，還經歷了人口和勞動力自由流動過程中大規模的城鎮化過程。

　　根據胡鞍鋼的研究，1992年至今，伴隨著戶籍制度改革和社會主義市場經濟體制的提出、建立和完善，私營、個體經濟迅速興起，大量農村勞動力大規模從鄉村遷往城鎮地區、甚至跨地區遷往其他地區，主要從事非正規就業，導致城鎮非正規經濟和就業出現爆炸性增長，迅速形成了正規就業和非正規就業并存的城鎮二元結構，與農村二元結構一起構成了中國特有的四元結構，即農業部門、鄉鎮企業部門、城鎮正規部門和城鎮非正規部門。

　　顯然，這一“四元結構”形成的過程也就是大規模城鎮化的過程。蔡繼明也認為，大量農村人口從農業部門轉到非農業部門，這本身就是城鎮化。

　　然而，城市向農民打開了大門，卻沒能讓農民真正融入城市。蔡繼明認為，進城農民已經從事非農業生產，在城市里也享受了一定的城市文明，受到了城市生活方式、思維方式的影響。但由于沒有獲得城市戶籍，不能享受醫療、教育、社保、住房、就業等方面的公平待遇，“這是一種半截城市化。”

　　這一持續至今的大規模城市化進程，呈現出政府主導的鮮明特征。蔡繼明認為，政府主導集中突出的表現就是先由政府做規劃，使得城市規劃面積不斷擴大；然后開始征地，對外招商引資、建新城。

　　“很多城市都是老城區之外再建一個新城區。”蔡繼明說，城市空間不斷擴展的同時，地方政府過度依賴土地財政，“這種城鎮化的直接后果是空間不斷擴大，但忽略了人口身份的轉移。”

　　不僅如此，這種政府主導的城鎮化還造成了土地資源配置不合理，大量的土地粗放使用導致浪費嚴重，并且嚴重加大了城鄉居民的收入差距，帶來一系列社會問題和不穩定因素。

　　未來：新型城鎮化

　　應該說，過去的30余年，中國城鎮化發展極為迅速。

　　資料顯示，1981年我國城鎮化率僅為20%，2000年達到了36%，到2011年時城市人口歷史性超過了農村人口，城鎮化率達到51.3%。據胡鞍鋼介紹，歐美發達國家英國、美國、法國的城鎮化，在從20%左右增長至50%水平，分別大致經歷了100年、60年和65年，而中國從20%到50%用了30年。

　　不過，這種快速的城鎮化過程除了呈現出前述“半截城鎮化”的特征外，全國各地城鎮化發展水平也極不均衡。

　　沿海地區因為優良的地理位置和政策上的優勢，各種資源紛紛匯集于此，形成以出口導向型為主要特征的城市工業化，吸納了大量農村剩余勞動力，迅速推進了沿海地區城鎮化的進程。

　　胡鞍鋼認為，這一進程呈現出大城市帶動和輻射中小城市、形成“城市群”的格局，并且這種發展格局經由政策而被正式確定，成為中國經濟增長的主要引擎。

　　城市帶、城市群的出現，是最近十年來我國城鎮化的顯著特點。按照國家主體功能區規劃布局，我國將形成“兩橫三縱”的城市化格局。胡鞍鋼認為，這將大大不同于80年代和90年代“小城鎮、大戰略”的城鎮化思路，也不同于傳統的城市化戰略，而是現代要素集聚的城市群及經濟圈。

　　2008年國際金融危機爆發，以出口導向型經濟為主的沿海城市遭受沖擊，加上以往支撐我國經濟快速增長的廉價勞動力優勢漸趨衰減，過去30年中造就了我國經濟增長奇跡的工業化模式受到挑戰。與此同時，中西部諸多的中小城市隨著基礎設施日漸完善、勞動力成本較低，加上國家推動產業轉移步伐的加快，發展前景樂觀。

　　蔡繼明認為，如今已到了對我國城鎮化發展模式進行戰略調整的時候了，“從發展的速度、規模、采取的方式、走什么樣的道路、采取什么模式，都應該與過去30年有所不同。”

　　2012年全國兩會，溫家寶在《政府工作報告》中提出，要根據資源環境和人口承載能力，優化全國生產力布局，形成合理的城鎮體系和與國土規模、資源分布、發展潛力相適應的人口布局。

　　同年，中共十八大報告也明確提出，堅持走中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進“新型四化”同步發展。

　　2013年兩會，溫家寶在《政府工作報告》中表示，“加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。”

　　輿論注意到，這是《政府工作報告》罕見地提到“自由遷徙”。

　　蔡繼明認為，新型城鎮化的著眼點應是“農村居民的市民化”，特別是已經進城務工的2.6億人。“把已經習慣了城市生活、也有相當穩定就業崗位的這部分人盡快變成當地的市民，這是新型城鎮化的一個要求。”

　　胡鞍鋼也認為，農業剩余勞動力不斷轉移至非農業部門、農村勞動力轉移到城市各經濟部門是一個動態過程，城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴張，而是產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等全面的城市化。

　　這涉及兩個最基本的問題：戶籍制度改革和農村土地制度改革。“這兩個問題解決不了，其他都是空談。”蔡繼明說。