生態文明建設，一般認為是應該由政府管的事，在我國全面深化改革的背景下，政府管什么、創造什么樣的外部環境以及形成什么樣的管理體制等，需要深入研究。本文討論生態文明建設中的政府和市場邊界、政府在哪些方面創造外部環境、以及生態文明建設管理體制等問題，以便為推進有利于生態文明建設的相關制度建設夯實基礎。

　　基于生態系統要素屬性劃分政府與市場邊界

　　——政府不當干預下的資源配置，加劇了資源環境矛盾

　　生態文明建設，覆蓋空間布局、資源節約、生態環境保護和制度建設等四方面，事關資源節約和環境保護基本國策。我國當前面臨的資源環境問題，與發展階段密不可分，也與政府直接配置資源或政府不當干預下的資源配置有關。

　　一是政府錯位、越位，導致資源配置效率低下。一些地方以賣地、賣礦作為主要財政收入來源，導致可耕地和生態空間的過度占用；一些地方越權劃撥礦產、煤炭、石油等資源，導致部分礦種遭到掠奪式開發而迅速枯竭，國家應得的資源稅收入大量流失。一些地方政府在“經營城市”名義下建開發區和樓堂館所，其結果是，園區有了卻沒有廠房，廠房建了卻沒有生產線，在加劇土地資源稀缺的同時，還使“鬼城”增多。

　　二是資源價格形成機制不健全，壓低了資源價格水平，助長了對資源的過度占用和生態系統的破壞。政府對價格干預過多，如一個機組一個上網電價，屬于典型的“設租”做法；一些部門習慣于項目審批，該用“大棒”的地方也用“胡蘿卜”，為“尋租”留下了空間。我國資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化，成為經濟持續健康發展的重大制約、人民生活質量提高的重大障礙、中華民族永續發展的重大隱患。

　　三是政府監管缺位。一些地方出于稅收考慮，對污染治理不加監管，甚至成為污染企業的“利益共同體”。排污收費水平低、覆蓋面窄、收取率低，難以支撐污水處理、垃圾處理等環保設施的正常運轉。政府監管缺位，企業污染物不加治理而任意排放以獲得額外利潤，污染治理成本卻由全社會承擔，造成守法成本高、違法成本低和老板發財、政府埋單、群眾受害的窘境。

　　四是政策執行走樣，部分政策實施產生了負效應。例如，一些地方采取土地優惠、稅收優惠、財政補貼、降低環保標準等措施招商引資，結果是招來了大量高能耗、重污染企業，加劇了產能過剩；而產能過剩是最大的資源浪費和生態破壞這便是政策執行走樣并在實施還產生了負效應。