文保部門地位羸弱，“說話沒分量”，很多違法工程在政府其他部門的審批下“一路綠燈”，根本不依法征求文物部門意見。即使發(fā)生文物違法案件，處理時也往往以證據(jù)不足為由，不了了之。

　　2012年4月，一家公司未經(jīng)文物行政部門同意，擅自在張家界市永定區(qū)文物保護單位“獨子巖遺址”文物本體上修建加油站，導致文物被徹底破壞。可是，這個加油站在規(guī)劃、國土等方面手續(xù)齊全，因此當?shù)匚奈镄姓块T行政處罰這家公司后，對方不服提起行政訴訟。一審法院支持了當?shù)匚奈镄姓块T，二審法院卻撤銷了行政處罰，理由是處罰“證據(jù)不足”。

　　國家文物局政策法規(guī)司的一位官員感慨：“現(xiàn)在文物保護最大的矛盾，就是民族整體的長遠利益和當?shù)囟唐诘慕?jīng)濟利益的矛盾。當這個矛盾發(fā)生后，如果不是由上級主管部門來管，而是由屬地文物部門來管，他們就是想為文物說話，也往往無能為力。”

　　據(jù)國家文物局統(tǒng)計，2012年，各地共上報文物行政違法案件317起，2013年上報236起，2014年上半年僅上報了80起，呈明顯的“不正常下降趨勢”。與此形成反差的是，輿情監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的文物被破壞案件，數(shù)量呈上升趨勢。

　　多頭管理也加大了文物保護難度。山西省平遙縣有關部門人士對記者說，現(xiàn)在文物歸國家文物局管，歷史文化名城歸住建部管，生態(tài)保護區(qū)歸國家林業(yè)局管。像五臺山、平遙古城等，一般都是多個身份重疊，既有大量文物，又是國家歷史文化名城或國家5A級旅游景區(qū)等，這樣就導致多種理念和發(fā)展模式碰撞。文物部門強調文物不能動，但對于危害文物的行為又缺少行政手段;建設部門又往往忽略文物保護。因此，就出現(xiàn)一個現(xiàn)象，即政府系統(tǒng)內部對文化遺產(chǎn)的保護不能按照一個清晰的線條來管理。在這樣的管理體制中，即便文化遺產(chǎn)出事了，也是處在不斷處理、不斷懲治、不斷消失的惡性循環(huán)中，得不到長效的保護。

　　垂直管理與大區(qū)督查體制亟待建立

　　日前，習近平總書記關于保護歷史文物的重要論述產(chǎn)生強烈反響。關心文化遺產(chǎn)保護的各界人士認為，在中央將文物保護工作提升到前所未有高度的情況下，迫切需要建立一套完備有效、上通下達的文物執(zhí)法體系。

　　唐鈞表示，保護文物古建，關鍵在于有力可靠的執(zhí)法體系，建議設立中央或省級垂直管理的體制，并配以職能齊全的大區(qū)域文物督查中心。

　　2010年中國文化遺產(chǎn)保護年度杰出人物、南京大學政府管理學院講師姚遠認為，從中央和地方關系的角度看，中央政府應當通過有效地制度安排，約束地方政府的行為。另外，有必要提升文物行政部門在地方政府中的地位。在文物遺存極其豐富的城市，文物部門理應加強而非削弱。可以考慮在歷史文化名城，特別是著名古都，設立獨立的文物部門，并提升其在同級政府中的行政級別。

　　山西省文物局執(zhí)法督察處負責人在接受記者采訪時，強烈要求對文物行政執(zhí)法部門實行垂直領導。他認為，此舉可以大大加強行政執(zhí)法的力度，減少相關干擾。文物部門里的安全科普遍存在人員缺乏、一人身兼多職的情況，使得基層文物安全科形同虛設。如果實行垂直領導，無論是從立法層面、科學規(guī)劃層面，還是機構管理層面，都能得到較大改善。

　　有關人士表示，建立文物執(zhí)法垂直管理和大區(qū)督查機制，不是要把文物的日常管理權從地方拿走。“國土部、環(huán)保部等部門在全國都設立了直屬的督查派出機構。這些垂直管理的產(chǎn)生，就是意識到中央意志和地方經(jīng)濟發(fā)展存在一定的矛盾，在政令不能在地方貫通的時候，就需要一支隊伍代表中央去監(jiān)督執(zhí)法。文物保護執(zhí)法同樣需要這樣的機制。”該人士說。

　　“要遏制法人犯法，更重要的是對破壞文物的犯罪行為，要嚴肅追究刑責。”姚遠建議，“根據(jù)刑法、行政處罰法確定的原則，公職人員故意損毀歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)，故意損毀文物古跡‘構成犯罪的’，就應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。”