戶籍制度需在大城市和特大城市突破

　　當前，大多數(shù)跨地區(qū)流動的勞動力以大城市為就業(yè)目的地，因此，戶籍制度所造成的矛盾在大城市更為突出。特別是在東部地區(qū)，特大城市已經(jīng)集聚了大量沒有本地戶籍的外來勞動力。只要戶籍制度不是立即取消的，那么，就存在如何制定落戶標準的問題。在誰應該獲得戶籍這個問題上，關(guān)鍵是要將追求就業(yè)而不是公共服務的人識別出來，而且應該給那些想在一地長期工作和居住的人優(yōu)先落戶的權(quán)利。

　　因此，落戶標準應以就業(yè)和繳納社會保障的記錄為主，并以在一地工作和居住的年限作為落戶的排序條件。與此同時，教育水平和技術(shù)職稱門檻不應繼續(xù)作為落戶標準。對于大學生群體，應以其事實的就業(yè)情況為落戶條件，而不應預先根據(jù)其所學專業(yè)和畢業(yè)學校來設置落戶門檻。

　　建設用地指標配置應與人口流動方向一致起來實施“土地與戶籍制度聯(lián)動改革”可以使建設用地指標配置與人口流動方向一致起來。在增量的建設用地指標上，政府已經(jīng)提出要與吸納的外來人口數(shù)量掛鉤。而在存量建設用地（特別是宅基地）方面，“土地與戶籍制度聯(lián)動改革”的核心思想是，允許那些已經(jīng)在城市里長期居住和工作的農(nóng)民將其在家鄉(xiāng)宅基地對應的建設用地指標轉(zhuǎn)讓給其就業(yè)所在城市，作為城市擴張的建設用地指標，而家鄉(xiāng)則通過宅基地復耕的方式相應增加農(nóng)業(yè)用地保有量。

　　同時，放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)民能夠優(yōu)先獲得城鎮(zhèn)戶籍，借助于這一建設用地指標而實現(xiàn)的城鎮(zhèn)近郊土地增值收益還能夠為進城農(nóng)民獲取公共服務和社會保障而籌集新的資金。

　　這一改革方案將土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，在現(xiàn)有土地所有權(quán)不變的情況下，使得土地使用權(quán)成為可以跨空間再配置的資產(chǎn)，并且使其價值與原宅基地的區(qū)位脫離，因為它的價值體現(xiàn)在它可以被用來將較發(fā)達地區(qū)城市近郊的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設用地，實現(xiàn)城市土地的增值收益。宅基地對應的建設用地指標成為有價值的資產(chǎn)，有利于提高農(nóng)民（特別是偏遠地區(qū)農(nóng)民）的資產(chǎn)收入。農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓了宅基地對應的建設用地指標使用權(quán)后，其承包的農(nóng)業(yè)用地則可以有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給農(nóng)村集體，或以轉(zhuǎn)包、入股等形式分享未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益。

　　轉(zhuǎn)移支付制度應從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務

　　因為公共服務提供是具有規(guī)模效應的，在勞動力自由流動的情況下，人口流出地將面臨公共服務提供的困難。因此，應增強中央政府提供地方公共品的職責，通過財政轉(zhuǎn)移推進城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的基本公共服務適度均等化，這樣也可以減少完全為了享受發(fā)達地區(qū)的公共服務而進行的勞動力流動。

　　未來，中央向地方的財政轉(zhuǎn)移支付應更多地投向地方的公共服務和有回報的基礎設施建設，減少直接的生產(chǎn)性投資。因為任何生產(chǎn)性的投資都將面臨市場競爭的檢驗，如果競爭力不足，那么，在人口流出地的生產(chǎn)性投入反而可能帶來低效率和財政負擔。

　　經(jīng)濟增長和稅收應與政府官員的激勵和考核脫鉤

　　土地與戶籍制度聯(lián)動改革的目標是促進生產(chǎn)要素在地區(qū)間再配置，因此必然涉及到中央和地方之間以及地區(qū)之間的關(guān)系調(diào)整。如果實現(xiàn)了勞動力跨地區(qū)的自由流動和建設用地指標的跨區(qū)域再配置，那么，勢必造成人口流出地的經(jīng)濟總量增長相對較慢，這時，如果地方官員的績效考核完全基于地區(qū)的經(jīng)濟總量增長績效，那么，全國一盤棋的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略將得不到人口流出地區(qū)的支持。

　　因此，未來中國需要對官員考核體制做出大的調(diào)整，可以在考核體系中同時兼顧人均GDP（或人均收入）的增長和GDP總量的增長，并且為這兩個目標分別賦予一定的權(quán)重，越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，GDP總量增長目標的權(quán)重應該更高，而越是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，人均GDP增長（或人均收入）增長目標的權(quán)重應該更高。

　　大城市內(nèi)部應注意科學規(guī)劃，應對城市病的挑戰(zhàn)

　　大城市應在科學測算未來人口增長的基礎上，理性規(guī)劃基礎設施和公共服務。應通過增加供給，而不是控制需求來應對城市擴張中出現(xiàn)的基礎設施和公共服務的供求矛盾。在特大城市，應盡早做出都市圈規(guī)劃，在都市圈內(nèi)部，要形成便捷的軌道和公路交通網(wǎng)絡，并推進社會保障和公共服務的一體化。就業(yè)崗位和公共服務要與人口的分布在空間上盡量一致，減少因“職住分離”而產(chǎn)生的通勤以及相應的擁堵和污染。

　　作者為上海交通大學經(jīng)濟學院特聘教授、復旦大學教授