中國城市規(guī)劃體系的問題與改進方向

　　一、規(guī)劃體系建構與社會系統(tǒng)普遍缺乏銜接。引進的理論與方法多，而整合工作少，尤其與社會治理結構的關聯(lián)度更少。應重視城市規(guī)劃作為社會管理的屬性，體系的建構不能從規(guī)劃部門內部出發(fā)，不能只顧著規(guī)劃自我的完整，應明確界定城市規(guī)劃管理與其他城市管理職能之間的差異，重視規(guī)劃間的協(xié)同而非簡單合并，明確保證城市規(guī)劃實施相關的職能與權力。

　　二、規(guī)劃往往出現(xiàn)無邊界的包羅萬象，缺乏主體性內容。過于追求嚴絲密封自上而下的規(guī)劃體系，反而混淆內部過程和社會執(zhí)行的主次關系。現(xiàn)在很多的規(guī)劃層次，是作為規(guī)劃內部過程管理需要的，不應作為外部社會運行的部分進行法定化，要減少層級設置，避免疊層架構。

　　三、從創(chuàng)新角度而言，不應創(chuàng)設、盲從邏輯上無法自洽的概念。如“存量規(guī)劃”、“減量規(guī)劃”、“多規(guī)合一”等概念。比如“存量規(guī)劃”，只是指建設用地不再擴張，規(guī)劃不是以是不是增加用地來界定的。所謂的“多規(guī)合一”，強調的是各規(guī)劃之間的協(xié)同，而不是一定要合成所謂的一個規(guī)劃。如倫敦的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，就有經濟、文化等等一共八項規(guī)劃，空間戰(zhàn)略規(guī)劃也是其中的一項，但這些戰(zhàn)略之間是協(xié)同一致的。

　　四、每個規(guī)劃力求綜合，與規(guī)劃類型的作用錯置。我們的規(guī)劃類型多，但每個規(guī)劃都要求綜合，造成引導和控制作用不分。從另一個角度講，總體規(guī)劃引導性不足，現(xiàn)在賦予其控制的作用實質是限制了其對未來可能發(fā)展的積極應對，也是政府缺乏動態(tài)控制能力的一種表現(xiàn)。控規(guī)的發(fā)展引導性又太強，尤其是在舊城中，為什么每個地塊的容積率都要做這么大的提升呢？有些再開發(fā)是否都要大幅度的提高開發(fā)量？控規(guī)談不上缺乏彈性的問題，控制就應該是剛性的，而且控規(guī)應建立一種堅守的制度，不是跟著開發(fā)跑。

　　五、規(guī)劃各層次邊界不清。看似沒有問題的嚴密制度其實問題很多，上位引導和下位控制存在脫節(jié)，尤其是缺乏下層次規(guī)劃是否符合上層次規(guī)劃的衡量手段。城市規(guī)劃體系不等同于城市規(guī)劃編制成果的體系化，避免將規(guī)劃演變成一項繁瑣冗雜的體系工程。

　　六、行動規(guī)劃不是全覆蓋規(guī)劃，也不只是分期建設規(guī)劃。行動規(guī)劃的說法應該就是源自于英國的行動區(qū)規(guī)劃，是針對問題和建設的地區(qū)性規(guī)劃研究。對于我國的城市規(guī)劃來講，所謂的行動規(guī)劃就是要改變過去規(guī)劃中存在的終極狀態(tài)和共時性的思維方式，在規(guī)劃中要有動態(tài)的、過程的思維，要認識到土地使用變化和建設過程都會影響之后的建設需求和內容，要有從現(xiàn)在逐漸向未來演進的思考問題的方式。

　　七、修建性詳規(guī)和城市設計具有存在的合理性。應重視該類規(guī)劃對跨地塊建設的統(tǒng)籌協(xié)調職能。當代的城市設計主要是針對開發(fā)控制中存在的強調對地塊的控制和尋求地塊間的公平發(fā)展權，使地塊間失去相互的關聯(lián)，街道缺乏場所氛圍。還有就是對于重點地區(qū)（就類似于黃浦江沿線、人民廣場等特定區(qū)域周邊）要進行進行設計審查，就需要一定的規(guī)則，這是為設計審查服務的，但未必就需要形成所謂的體系。

　　（作者：中國城市規(guī)劃學會學術工作委員會主任委員，同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院教授、博導）