為何各國的區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略都沒有取得成功呢？18世紀亞當斯密的《國富論》實際上早就做出解釋了，即只有適宜的自然環(huán)境、良好的生產分工和社會化大生產才能形成規(guī)模經濟，我國的珠江三角洲地區(qū)就是集聚經濟下達到規(guī)模經濟的最好案例。人們移居經濟聚集區(qū)域，不僅有利于生產的發(fā)展，而且增加了他們的收入，這也加劇了聚集區(qū)之間的就業(yè)競爭，同時降低了非聚集區(qū)的競爭壓力，從而促使發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間的生活水平趨同。

　　在美國，由于市場選擇了集聚經濟模式，導致大城市成為多個制造業(yè)中心，而且由于人口、資本、技術等密度的增加，服務業(yè)也得以空前發(fā)展，其增加值反超制造業(yè)。而小城市則發(fā)展成為某一領域專業(yè)化較強的城市。我國目前正在推進經濟增長方式的轉換，本質上就是要提高服務業(yè)在三次產業(yè)中的比重，那就應該發(fā)展集聚經濟，通過加大對高密度地區(qū)的資本投入，進而提高高新技術產業(yè)和服務業(yè)的比重，而不是簡單采取均衡發(fā)展戰(zhàn)略和本鄉(xiāng)本土的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。美國經濟發(fā)展的經驗表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中國過去30年的發(fā)展也印證了這一點，不論是技術型人才還是農民工，大多都往東部，尤其是北京、上海和深圳這些特大城市流動。而我國的中西部地區(qū)從建國至今，都有過幾次建成重工業(yè)基地的舉措，但均以失敗而告終。如50年代初的工業(yè)化階段和文革期間的三線建設，其結果既沒有發(fā)展起內地的重工業(yè)，又沒有留住人才。而目前中國雖然可以通過資本投入來增加中西部地區(qū)的經濟總量，卻難以實現相應人力資本的匹配，最終還是無法解決規(guī)模不經濟的難題。核心提示：無論是城市化還是城鎮(zhèn)化，都是為了拉動經濟增長，縮小城鄉(xiāng)收入差距。因此，要評價城市化還是城鎮(zhèn)化對拉動經濟增長、實現規(guī)模經濟和縮小貧富差距更有效，只要對發(fā)達國家的城市化歷史和過去10年中我國城鎮(zhèn)化過程作量化分析就不難得出初步結論。

　　流動人口帶來的問題：改變行政職能或調整行政區(qū)劃

　　中國是全球人口流動規(guī)模最大的國家，人口的流動導致不同區(qū)域之間的人口結構和規(guī)模都發(fā)生了變化，如在上海、北京等大城市，都是流動人口非常大的地方，在上海和北京，居住時間超過6個月以上的非本地戶籍人口估計都在500萬以上，而統計顯示，北京接近90%的外來人口居住在城鄉(xiāng)結合部，而上海則有80%左右的外來人口居住在郊區(qū)，不少區(qū)的外來人口數量超過本地人口。這些非本地戶籍人口絕大部分都是農民工及其家屬，從事制造業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè)等。

　　由于市區(qū)居住成本高昂，他們只有在郊區(qū)選擇租金低、面積小的住所。大量外來人口進入到某些村鎮(zhèn)，導致衛(wèi)生、教育和社會治安等一系列問題，如上海的農民工子女數量就達到40萬以上，廣東等地的規(guī)模更大，如果按照《中華人民共和國義務教育法》，這些民工子女也應該享受九年制的義務教育，這方面上海基本做到，其他地方則不盡如人意。但義務教育即便做到，其教育設施、師資水平等明顯不足。而且，當這些農民工的子女畢業(yè)之后，如何就業(yè)又成為一大社會問題。如目前社會犯罪中，外來人口所占比例高得驚人，這是因為現有的地方行政體制和財政支出都不支持外來人口的就業(yè)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生及其他社會保障等。尤其是一些郊區(qū)，自身的財力就不足，又很難得到因流動人口增加的財政轉移支付，流動人口的生活環(huán)境惡劣，甚至連供水排水系統都難以保障。

　　在城市化的背景下，估計我國今后每年將有1600萬的農村人口進入城鎮(zhèn)，但在現有的行政體制下，當地政府部門的主要職責無非是確保GDP增長率、財政收入完成情況及戶籍人口的就業(yè)比例等，而且在住房保障、教育及醫(yī)療衛(wèi)生保障，還有老年人生活保障等方面，同一城市不同戶籍的人得到的待遇是不一樣的，如醫(yī)療保障就被分為社保、鎮(zhèn)保和農保，所享受的醫(yī)療保障差距很大，而非本地戶籍的人口則基本享受不到這些福利。因此，為適應人口流動帶來的人口分布和人口格局的變化，改變行政職能或調整行政區(qū)劃都有必要。

　　如前所述，在GDP和城鎮(zhèn)化作為考核政績的現有行政體制下，地方政府在財政支出結構上，肯定會增大基礎設施投資比例而減少社會保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以實現“建筑物和道路交通”的城鎮(zhèn)化，但對民生的改善卻無益。因此，我們應該把GDP增長作為考核地方政府政績的次要目標，而把包含本地流動人口在內的就業(yè)率作為考核政績的首要指標，把為所有常住人口提供各種社會保障作為考核政績的重要指標，這樣的行政職能轉換才是必要的。同時，上一級行政部門應該根據下轄行政區(qū)域的人口增減變動情況，給予相應的財政轉移支付，如對人口流入較多的地方，中央財政給予省市財政一定的轉移支付、省市則可以給對應的區(qū)縣，區(qū)縣再給到對應的村鎮(zhèn)。

　　此外，行政區(qū)劃的再調整也有必要，從大的方面來看，可以參考其他國家最發(fā)達地區(qū)城市擴張的經驗，如東京都、巴黎、倫敦等城市的擴張模式，設立以城市集群為增長極的行政區(qū)劃，而中國經濟的增長極主要在珠江三角洲和長江三角洲地區(qū)，此外，還有中部和西部及東北的增長極。從小的方面來看，有些流動人口達到幾十萬的發(fā)達地區(qū)的鎮(zhèn)可以升格為“市級鎮(zhèn)”，擁有更多的行政權力以提高其服務職能。只有這樣，中國的城市化才能順應人口流動的市場化潮流，而不被納入“行政化”的歧途。