協調兩個規劃

　　與國外不同，中國事關城市發展關鍵內容的，有兩個規劃。一是與國際基本接軌的城市發展總體規劃；二是具有中國國情特色的土地利用規劃。這兩個規劃綜合作用，決定一個城市的發展和建設空間。但是，在實際執行過程中，經常出現兩個規劃不協調統一甚至矛盾的問題。而這恰是中央動議兩個部門合一的緣由。

　　“我們國家執行最嚴格的耕地保護制度，所以土地利用規劃的剛性，是排在城市發展總體規劃之前的，也就是說，原則上說，城市發展總體規劃應該是在符合土地利用規劃的前提下制定和執行的。”2月24日清晨，一位國土資源系統的官員告訴記者。

　　所謂土地利用規劃，是指在土地利用的過程中，為達到一定的目標，對各類用地的結構和布局進行調整或配置的長期計劃。是對一定地區范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經營管理的一項綜合性的技術經濟措施。

　　“在實際工作中，土地利用規劃是逐級分解制定的，從全國到省，再到地市一級，它規定一定時間內，可以用于城市建設土地總量、分布等，這個規劃是十分剛性的。”中國土地綜合開發研究中心研究員何柏青表示。

　　與此同時，城市發展規劃則是經嚴格的上級政府審批、同意的城市布局、建設規劃。通常由屬地規劃部門編制規劃，由上級政府批準后實施。如北京、上海這樣的直轄市，則需要國務院審批同意，同樣具有極強的剛性。

　　“但是，規劃部門管城市發展總體規劃，國土部門管土地利用規劃，兩個部門管兩個規劃，有不少沖突的地方，我們在規劃報批的時候，就遇到過城市規劃紅線和土地規劃紅線不一致的問題，好幾年辦不下土地證，兩個部門又平級，誰也管不了誰。”一位開發企業負責人表示。

　　地方將行嘗試

　　“在中央城市工作會議上，基本形成的共識是，有條件的地方可以先行探索、嘗試土地資源主管部門與城鄉規劃主管部門合一。”一位參加了中央城市工作會議的地方官員表示，他們也在積極考慮本地區城市的條件和整合兩個機構的技術可行性。

　　2015年年底，國土資源部、住房和城鄉建設部在本系統年度工作會議上均強調，要做好土地利用規劃和城市發展總體規劃的協調、協同工作。上述地方官員告訴記者，中央城市工作會議已經做出決定，推進兩圖合一，即城市發展總體規劃（圖）與土地利用規化（圖）合一。

　　何柏青認為，推進兩圖合一實際上即是中央對國土資源主管部門和城市規劃主管部門合一提出了要求。“如果兩個規劃都合一了，那么再由兩個部門做一個規劃和執行一個規劃，就很不合理了，這會帶來政出多門的問題。”

　　在此之前，深圳市、廣州市、上海市均進行了相關的探索和嘗試，在市政府下屬職能部門的層面上，合并了國土資源和城市規劃兩個部門，組建了國土資源和規劃委員會或土地規劃局。這些城市在城市發展總體規劃和土地利用規劃的協同方面，確實有了改進，沖突的問題也大為降低。

　　截至本報記者發稿時止，北京、上海、廣州、深圳四個特大型城市中，只有北京仍然保持國土資源局和城市規劃委員會分立的格局。“北京的情況相對特殊，有很多中央單位，所以北京還有一個更高級別的首都規劃建設委員會。”一位權威人士稱。

　　記者了解到，在中央城市工作會議結束后，多個省已經籌劃在本省內尋找市縣一級城市進行試點探索，而后再向更大范圍推廣。