作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所　吳平

　　十八屆三中全會從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)出發(fā)，提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”。在推進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)生態(tài)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，建立國家公園體制是設(shè)定資源消耗上線，劃定生態(tài)保護紅線，嚴守環(huán)境質(zhì)量底線，構(gòu)建國土生態(tài)安全空間的重大舉措，是整合現(xiàn)有保護地類型，形成科學(xué)統(tǒng)一、與國際接軌的保護地體系的強大動力。通過建立國家公園對本國具有代表性的生態(tài)系統(tǒng)、自然資源及景觀、文化遺產(chǎn)等予以重點、有效保護，已成為國際社會的趨勢。

　　國家公園：正本與清源

　　我國“國家公園”類型多樣，自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家森林公園、國家濕地公園、城市濕地公園、國家沙漠公園、國家礦山公園、國家地質(zhì)公園、國家重點公園及水利風(fēng)景區(qū)等十幾種不同名稱的“公園”“保護區(qū)”重疊司空見慣，多塊牌子的背后呈現(xiàn)出管理體系的混亂和部門利益的博弈。在實踐中不免困惑于歸誰管，怎么管。因此，建立國家公園體制，需要先正本清源。

　　事實上，“國家公園”（National Park）由來已久，已有140多年的歷史。1872年，世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園正式創(chuàng)立。雖然各國國家公園定義并不統(tǒng)一，模式不盡相同，但國家公園的百年實踐也逐漸形成了共識：國家公園不同于以游憩為主要導(dǎo)向的一般意義上的公園，而是以保護為優(yōu)先考慮，兼顧公眾享有。國家公園具有明確的限定要素，并不能僅從名稱判斷。結(jié)合IUCN《保護地管理應(yīng)用指南》，域外成熟的制度運行和實踐經(jīng)驗，以及我國現(xiàn)實國情，我國的“國家公園”應(yīng)當(dāng)包括四個要素：第一，資源要素。國家公園內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)、自然和文化景觀應(yīng)當(dāng)具有國家代表性，且面積要足夠大、生態(tài)質(zhì)量要足夠高，以使得其內(nèi)的生態(tài)進程得以持續(xù)進行。第二，功能要素。國家公園應(yīng)當(dāng)有一定區(qū)域為公眾提供娛樂、游憩、學(xué)習(xí)、教育的機會。第三，國家要素。中央在國家公園的管理、財政等方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重要甚至主導(dǎo)作用。第四，程序要素。成為名正言順的國家公園需要符合相應(yīng)的程序要件，即通過設(shè)立程序，由管理部門根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進行指定，并實施規(guī)劃管理。

　　2006年以來，云南、黑龍江、浙江等地都進行過“國家公園”地方層面的試點。各地國家公園的探索實踐，對于整合政出多門的保護地管理現(xiàn)狀，推行有效的保護地體系，保護有重大生態(tài)價值的自然生態(tài)系統(tǒng)具有先行意義。然而，由于發(fā)展旅游能夠帶來巨大的經(jīng)濟效益，并且社會公眾對于保護地所能帶來的教育、游憩的需求強烈，在此背景下，地方對于設(shè)立國家公園試點的積極響應(yīng)可能更看重國家公園所能帶來的品牌效應(yīng)和經(jīng)濟效益。以探索國家公園試點為名，行資源開發(fā)利用創(chuàng)收之實，對環(huán)境、生態(tài)的破壞不可避免，很難體現(xiàn)出國家公園的真正特性。

　　為了糾正亂象叢生的試點實踐，有序建立國家公園體制，2015年以來，中央進行了統(tǒng)一部署：13個部委聯(lián)合出臺試點方案，由國家發(fā)改委牽頭成立工作協(xié)調(diào)機制，遴選9個地區(qū)為試點。2015年，青海三江源、浙江開化及湖北神農(nóng)架的國家公園試點正式啟動。作為我國第一個國家公園體制試點，三江源國家公園的建設(shè)著力突破原有體制的藩籬，解決“九龍治水”和監(jiān)管執(zhí)法碎片化問題，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的生態(tài)保護管理體制機制，為我國其他國家公園試點建設(shè)樹立了標(biāo)桿與基準(zhǔn)。

　　生態(tài)治理：同音且共律

　　推進生態(tài)治理現(xiàn)代化、加強生態(tài)文明建設(shè)是緩解當(dāng)前嚴峻的生態(tài)環(huán)境危機的必由之路，更是實現(xiàn)國家、民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。建立國家公園體制，將在理念、體制及行動三方面帶動生態(tài)治理現(xiàn)代化，助力生態(tài)文明建設(shè)。

　　理念上，國家公園體制的成功建立將會極大地提升和增強國家認同感和民族自豪感，凝聚全民生態(tài)保護的共識，匯集生態(tài)文明建設(shè)的合力。缺少保護生態(tài)的共同信念，生態(tài)治理難以得到全社會多元主體的合力推進，更毋言其現(xiàn)代化。建立國家公園體制的實踐則為這種共識的形成提供了一劑良方。國家公園不僅是一種重要的保護地類型，更代表一國最具代表性的自然美景和文化遺跡，通過讓人們?nèi)硇牡亟佑|美麗的自然景觀和瑰麗的文化遺跡，生態(tài)保護意識落地生根，環(huán)境保護理念日益增強，從而產(chǎn)生對自然的愛護之情和對國家文化的赤子之心，并將逐漸體會到保護國家公園功在當(dāng)代、利在千秋。這種直接通過自然和文化之美所匯集的生態(tài)保護意識能夠成為推動生態(tài)治理現(xiàn)代化的強大精神力量。