城市總體規(guī)劃“超前”與“滯后”的問(wèn)題普遍存在，而問(wèn)題的表現(xiàn)亦有多樣化特征，規(guī)劃“超前”一般是指“小城市大規(guī)劃”，主要表現(xiàn)為城市規(guī)模預(yù)測(cè)的超前、道路交通規(guī)劃的超前；規(guī)劃“滯后”一般是指“小規(guī)劃大發(fā)展”，多表現(xiàn)為用地規(guī)劃的滯后、市政設(shè)施配套規(guī)劃的滯后。本文甄選了4個(gè)典型城市(縣)—乳山市、萊西市、平陰縣和金沙縣，全面分析其城市總體規(guī)劃存在的問(wèn)題。

　　一、規(guī)劃“超前”

　　所謂“小城市大規(guī)劃”，即脫離了城市現(xiàn)有的發(fā)展基礎(chǔ)，過(guò)高地預(yù)判城市的規(guī)模，過(guò)于超前地實(shí)施道路建設(shè)及商業(yè)開(kāi)發(fā)，造成規(guī)劃與建設(shè)的脫節(jié)。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，超前的規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中一般來(lái)講表現(xiàn)為三種情況：①規(guī)劃的用地未如期實(shí)施，仍然為凈地；②僅建設(shè)了棋盤式路網(wǎng)，地塊劃分清晰，用地未能如期開(kāi)發(fā)；③以道路交通設(shè)施和工業(yè)、居住用地的發(fā)展為先導(dǎo)，搭建起城市發(fā)展的框架，建設(shè)了大量住房和廠房，但未能得到如期利用，仍然被閑置。

　　(1)貴州市金沙縣案例—兼具上述第一種和第二種情況的規(guī)劃“超前”。金沙縣面積為2528km2，共轄26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；地處黔西北高原向黔中山區(qū)的過(guò)渡地帶，全縣最高海拔為1884m，最低海拔為457m；赤水河、烏江等河谷切割地表，山高水深，地形復(fù)雜。規(guī)劃基期2010年的城市建設(shè)用地面積為525.98hm2，現(xiàn)狀總?cè)丝跒?1萬(wàn)；由于地形的限制和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱，金沙縣發(fā)展空間非常緊湊。從規(guī)劃用地方案看，總用地達(dá)41km2，相當(dāng)于現(xiàn)狀城區(qū)面積增加6.8倍(圖1，圖2)；規(guī)劃2030年的人口為35萬(wàn)，相當(dāng)于現(xiàn)狀城區(qū)人口增加2.1倍。在20年的規(guī)劃期內(nèi)，如何實(shí)現(xiàn)6.8倍用地增長(zhǎng)的目標(biāo)？

　　(2)山東省平陰縣案例—兼具上述第一種和第三種情況的規(guī)劃“超前”。平陰縣地處泰山山脈與魯西平原的過(guò)渡地帶，區(qū)內(nèi)山巒起伏，縱橫交錯(cuò)，地形復(fù)雜。全縣共轄6個(gè)建制鎮(zhèn)，土地總面積為827km2。根據(jù)平陰縣城市總體規(guī)劃(2009—2020年)，規(guī)劃近期2015年的規(guī)劃城市人口為16萬(wàn)，規(guī)劃建設(shè)用地為19.4km2；2015年實(shí)有人口僅為11.7萬(wàn)，建設(shè)用地僅為15.79km2。縣城南部為山地，地形復(fù)雜，城市用地受限于地形，未能按照規(guī)劃的用地方向和規(guī)模實(shí)施，縣城北部為濕地保護(hù)區(qū)，規(guī)劃確定的藍(lán)線被不斷蠶食，開(kāi)發(fā)為商業(yè)、居住用地(圖3)。

　　二、規(guī)劃“滯后”

　　所謂“小規(guī)劃大發(fā)展”多表現(xiàn)為城市總體規(guī)劃受規(guī)模限制，導(dǎo)致用地開(kāi)邊邊界過(guò)小，且彈性不足，造成城市開(kāi)發(fā)全面突破規(guī)劃用地邊界，總體規(guī)劃失去應(yīng)有作用。例如，山東省乳山市、萊西市屬于典型的規(guī)劃“滯后”類型。

　　(1)乳山市案例。通過(guò)對(duì)2014年中心城區(qū)建設(shè)用地與增長(zhǎng)邊界進(jìn)行比較，乳山市規(guī)劃城市用地增長(zhǎng)邊界被全方位突破，29.2%的建設(shè)用地位于增長(zhǎng)邊界以外(圖4)。需要指出的是，盡管乳山市用地規(guī)劃滯后于現(xiàn)狀，但城市人口規(guī)模預(yù)測(cè)超前，人口增長(zhǎng)乏力，與用地增長(zhǎng)不匹配。例如，《乳山城市總體規(guī)劃(2005—2020年)》基期2004年城市人口為16.5萬(wàn)，規(guī)劃2020年中心城區(qū)達(dá)到50萬(wàn)。而事實(shí)上，2014年乳山市中心城區(qū)人口僅為27.65萬(wàn)，相較于2004年僅增長(zhǎng)0.7倍，而城市建設(shè)用地卻增長(zhǎng)了1.3倍。

　　(2)萊西市案例。萊西市除了東南部受藍(lán)煙鐵路的限制，沒(méi)有突破規(guī)劃的城市建設(shè)用地邊界以外，其他方位均有所突破，超出城市總體規(guī)劃的用地面積占現(xiàn)狀用地總面積的13.2%。從目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)看，萊西市城市建設(shè)將逐步圍繞大沽河展開(kāi)，建設(shè)成為濱河城市，而既有規(guī)劃將萊西市的大部分城市建設(shè)用地布局在大沽河?xùn)|側(cè)，在某些區(qū)域甚至將大量現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)劃為非建設(shè)用地，再加上用地規(guī)模框定得過(guò)“死”，導(dǎo)致用地邊界被不斷地突破(圖5)。