問：如何“先布棋盤”，即繪制空間規(guī)劃底圖？

　　答：空間規(guī)劃底圖，由“三區(qū)三線”空間格局和配套的綜合空間管控措施共同構(gòu)成，是統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃、疊加各類空間開發(fā)布局的基礎(chǔ)框架。

　　繪制空間規(guī)劃底圖，首先要劃定“三區(qū)三線”。《方案》提出，在系統(tǒng)開展兩項基礎(chǔ)評價，搞清楚國土空間本底特征和適宜用途的基礎(chǔ)上，采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，首先，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，并堅持生態(tài)優(yōu)先，擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)范圍，劃定生態(tài)空間；其次，劃定永久基本農(nóng)田，考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和農(nóng)村生活空間相結(jié)合，劃定農(nóng)業(yè)空間；最后，按照開發(fā)強(qiáng)度控制要求，從嚴(yán)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，有效管控城鎮(zhèn)空間。

　　繪制空間規(guī)劃底圖，要配套設(shè)計綜合空間管控措施。目前，雖然各部門在劃分空間管控分區(qū)基礎(chǔ)上，配套設(shè)計了不同管控措施，但多為單一目標(biāo)管控措施，無法滿足對全域空間進(jìn)行多目標(biāo)管控的需求。因此，需要在劃定“三區(qū)三線”基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理和有機(jī)整合各部門空間管控措施，配套設(shè)計統(tǒng)一銜接、分級管控的綜合空間管控措施，共同構(gòu)成空間規(guī)劃底圖。

　　問：繪制空間規(guī)劃底圖為什么要以劃定“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)？

　　答：劃定“三區(qū)三線”，是《方案》的核心內(nèi)容，是繪制空間規(guī)劃底圖的前提和基礎(chǔ)，也是四部委聯(lián)合印發(fā)“多規(guī)合一”試點方案形成的基本共識。

　　“先布棋盤”首先要劃定“棋盤”上的“網(wǎng)格”，這個網(wǎng)格就是統(tǒng)一的空間管控分區(qū)。而空間管控分區(qū)不一致，恰恰是導(dǎo)致“多規(guī)”矛盾沖突的一個重要因素。目前，針對同一片國土空間，至少涉及8個部門，劃分了至少10類空間管控分區(qū)。為此，《方案》提出，以“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)，整合形成協(xié)調(diào)一致的空間管控分區(qū)。

　　之所以明確以“三區(qū)三線”基礎(chǔ)，主要基于三方面考慮。

　　一是滿足管控需求，“三區(qū)三線”作為統(tǒng)一的管控分區(qū)，基本能夠涵蓋現(xiàn)有各類空間管控分區(qū)，能夠滿足各部門空間管控需要。

　　二是經(jīng)過實踐檢驗，全國28個“多規(guī)合一”試點市縣，大多按照主體功能區(qū)要求試劃了“三區(qū)三線”。

　　三是符合國際經(jīng)驗，發(fā)達(dá)國家通常也是先劃定城市建設(shè)地區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展地區(qū)、綠色開敞生態(tài)地區(qū)等綜合功能分區(qū)，再細(xì)化安排用地布局，從而實現(xiàn)空間總體管控與具體用地布局的有機(jī)結(jié)合。

　　問：繪制空間規(guī)劃底圖為什么要配套設(shè)計綜合空間管控措施？如何設(shè)計？

　　答：“棋盤”不能只有“網(wǎng)格”，也要有與“網(wǎng)格”相配套的運行規(guī)則，這就是與“三區(qū)三線”相配套的綜合空間管控措施。目前，各部門在各自劃分空間管控分區(qū)的基礎(chǔ)上，配套設(shè)計了不同的管控原則和措施，加劇了“多規(guī)”矛盾沖突。同時，現(xiàn)有空間管控措施多為單一目標(biāo)管控。例如，土地利用規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)“四區(qū)”，和城鄉(xiāng)規(guī)劃的適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)“三區(qū)”，都是單一針對建設(shè)行為的管控分區(qū)，與之相配套的管控措施，就無法適用于對廣大農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)的管控。因此，《方案》提出以“三區(qū)三線”為載體，合理整合協(xié)調(diào)各部門空間管控手段，形成綜合空間管控措施。

　　在市縣“多規(guī)合一”試點過程中，初步形成了綜合空間管控措施設(shè)計思路，即通過管控原則、開發(fā)強(qiáng)度、用地規(guī)模、保護(hù)界線等，實現(xiàn)對各類空間開發(fā)和保護(hù)行為的落地管控。具體分為三級：

　　一級為三類空間管控，主要明確三類空間開發(fā)與保護(hù)的總體要求和原則方向；

　　二級為“三區(qū)三線”管控，針對劃分“三區(qū)三線”形成的六類分區(qū)，按照不同功能定位和重要程度，細(xì)化設(shè)計管控措施，區(qū)分管控嚴(yán)格程度；

　　三級為土地用途管控，重點針對三大類用地，提出土地用途轉(zhuǎn)用管制規(guī)則。

　　問：為什么要上下協(xié)同編制省級空間規(guī)劃？

　　答：按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》，未來我國要建立統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，分為國家、省、市縣三級。各級空間規(guī)劃雖然各有分工、各有側(cè)重，但卻是統(tǒng)一整體，不能割裂看待。因此，開展省級空間規(guī)劃試點，也要與市縣空間規(guī)劃試點協(xié)同推進(jìn)，上下聯(lián)動，不能就省級論省級，而是要把省級宏觀管理和市縣微觀管控加以有機(jī)結(jié)合。

　　為確保省級層面空間管控要求能夠精準(zhǔn)傳遞到位，避免上下脫節(jié)、管控失效，《方案》設(shè)計了加強(qiáng)上下聯(lián)動的具體舉措，包括：省級層面提出空間發(fā)展總體戰(zhàn)略，并按照市縣主體功能定位，將管控目標(biāo)和指標(biāo)分解到各個市縣；采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式劃定“三區(qū)三線”等。這既借鑒了國外有效方法，也是前期海南、寧夏試點探索形成的重要經(jīng)驗，實踐證明是科學(xué)合理的。

　　同時，《試點方案》還注重給予試點省份一定的靈活性，提出既可以在全省范圍內(nèi)，協(xié)同編制省級空間規(guī)劃和市縣空間規(guī)劃，也可以選擇部分地市級行政單元，探索上下協(xié)同編制空間規(guī)劃的路徑和模式。

　　問：部際協(xié)調(diào)機(jī)制如何構(gòu)建？有何初步設(shè)想？

　　答：《方案》提出國家層面成立由發(fā)展改革委牽頭的試點工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，成員由發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局等部門組成。

　　近期，我們將抓緊建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，組織指導(dǎo)試點工作開展，并對重要議題進(jìn)行研究，主要包括：一是督促指導(dǎo)各試點省份抓緊制定上報試點工作方案，并推動將試點省份納入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各試點省份需要國家層面予以支持的事項。三是梳理匯總各試點省份提出的需要暫停執(zhí)行或調(diào)整完善的相關(guān)法律、行政法規(guī)，提請全國人大常委會或國務(wù)院審議。四是組建國家空間規(guī)劃專家委員會，對重點難點問題進(jìn)行咨詢論證。五是協(xié)調(diào)推動《空間規(guī)劃法》立法工作等。

　　問：《方案》為什么提出劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)“三類空間”，而不是之前通常采用的生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”？

　　答：《方案》要求采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，劃定三類空間，之所以用“三類空間”代替“三生空間”，主要基于以下幾方面考慮：

　　一是落實中央以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，推進(jìn)“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署要求。主體功能區(qū)規(guī)劃提出了城市化、農(nóng)業(yè)和生態(tài)安全三大戰(zhàn)略格局，“三類空間”與之相對應(yīng)，是三大戰(zhàn)略格局在國土空間管控上的具體落地實施。

　　二是“三生空間”劃分單元相對精細(xì)，適于在城市或村鎮(zhèn)內(nèi)部劃定，不適宜在城市外圍的廣大農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間直接劃定，也不利于實現(xiàn)對大的地域空間的綜合管控。特別是在中央倡導(dǎo)產(chǎn)城融合發(fā)展的背景下，即使在城市內(nèi)部，“三生空間”也往往彼此耦合，很難精確劃定具體邊界。

　　三是考慮了國際經(jīng)驗和實踐基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)國家通常先劃定城市建設(shè)地區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展地區(qū)、綠色開敞生態(tài)地區(qū)等綜合功能分區(qū)，再細(xì)化安排用地布局；全國28個“多規(guī)合一”試點市縣也大多探索劃定了“三類空間”，實踐證明是科學(xué)可行的。