很多人都去過公園，但你是否了解國家公園是怎樣的公園？為何要建設？如何建設？

　　“世界上很多國家都有自己的國家公園，很可惜目前我們還沒有，準確的說還沒建成。”中國科學院地理科學與資源研究所研究員、博士生導師鐘林生告訴法治周末記者。

　　從1980年代起，中國在國家公園建設上也進行了不少探索，照業界的看法，雖然不少地區冠以“國家公園”的名號，但從其管理體制上看，并非真正意義上的國家公園。

　　建立國家公園體制的概念，在2013年十八屆三中全會上首次提出。2015年5月，國務院13個部門聯合印發了《建立國家公園體制試點方案》，提出建立國家公園體制試點。截至目前，我國有10處國家公園體制試點，但均尚在建設中。

　　9月底，中辦、國辦印發了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，在總結國家公園體制試點建設的基礎上，對國家公園體制的建設給出進一步指導，并列出了時間表。要求到2020年，國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園。到2030年，國家公園體制更加健全。

　　有專家指出，乍看上去，《總體方案》和其他類型的自然保護地(例如風景名勝區、森林公園、地質公園等)指導意見沒有大的差別，但《總體方案》中明確指出國家公園由國家批準設立并且主導管理。“這一點是與以往最大的區別。”

　　上述專家介紹，以往各類自然保護地建設情況是，雖然由國家批準頒發牌照，但管理運營是地方政府負責。一些地方按照“誰投資、誰受益”的標準，利潤很多歸入開發、管理公司和地方財政“囊中”，使景區、保護區成為了這些地方政府的“小金庫”“搖錢樹”。還有一些地方，因為利潤的指標、或者因為GDP的指標忽視了對生態的保護，甚至生態環境被破壞。而國家公園建設大有“中央兜底”的決心，無論從保護等級還是從決心來看，都是“史上最強”“尺度最大”。

　　此外，《總體方案》著眼于自然保護地區管理體制的改革，不僅對國家公園體制試點建設，且對其他自然保護地的體制改革也給出了指導意見。

　　自然保護地管理暴露出的問題

　　概念上，國家公園是指“由國家確立的，以保護具有國家代表性的大尺度自然生態系統為目的的陸地型或海洋型區域，其主要功能包括生態保護、社區發展、科研宣教和游憩利用，目的是以小面積的利用實現大面積的保護”。

　　中國科學院地理科學與資源研究所助理研究員虞虎對法治周末記者介紹：“國家公園與國家自然保護區、國家風景名勝區等自然保護地一樣是保護地的一種類型，不同之處在于它是一種綜合性的、全面的保護完整結構的自然生態系統及其孕育的生物棲息地和自然景觀，強調國民對自然的平等享用和自然資源的可持續利用，強調"國家所有、全民共享、世代傳承"。彰顯國家形象。”

　　中國未來研究會旅游分會副會長劉思敏告訴法治周末記者，國家公園著眼點是強調自然資源原生態、完整性的保護，莫高窟、故宮等人文文化資源不可能列入進去。

　　公開資料顯示，國家公園概念最初始于美國。1872年，美國建立了世界上第一個國家公園“黃石國家公園”。此后的一個多世紀以來，國家公園在全世界范圍內不斷涌現。

　　中國在國家公園建設上也進行了不少探索，但是按照業界的看法，雖然不少地區冠以“國家公園”，但在管理體制上并沒有徹底變革。

　　2015年，發改委聯合國土部、環保部等13個部門印發了《建立國家公園體制試點方案》，此后在同年《國務院批轉發展改革委關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中提出，將在9個省份開展“國家公園體制試點”。此后，全國范圍內啟動了國家公園體制試點工作。

　　《總體方案》在國家公園體制試點的基礎上，進一步推動自然資源科學保護和合理利用。

　　“提出建設國家公園與我們生態文明改革發展階段的需求有關。”鐘林生對法治周末記者說，從1956我們國家建立第一個自然保護地開始，到現在類型豐富，數量很多。從自然保護區類型上看，有自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、水利風景區、沙漠公園、海洋特別保護區等10余類組成。類型豐富，每一種類數量都不少，目前總共一萬多處，約占陸地國土面積的18%，國家級別的占三千多處。

　　這些保護地，在推進國家的環保事業和可持續利用方面取得了很大的成績。但自然保護地仍然存在著諸如過度開發、污染、保護不力等不少問題，種種問題凸現出來的是管理體制方面的滯后。

　　鐘林生說，最突出的問題是管理體制的交叉重疊，同一個保護地掛幾塊牌子。另外，部門之間的條塊分割，割裂了生態系統的完整性。導致該保護的沒有保護好，該利用的沒利用好。

　　“乘著深化改革的東風，利用國家公園體制建設的這個機會，對中國的保護地進行優化重組，進一步研究功能定位。同時也會把其他的保護地功能、定位、管理等方面重新梳理。”

　　公園管理要“化繁為簡”

　　在多位專家看來，《總體方案》更著力于管理方式的改革。

　　從生態保護的過程看，管理重疊、條塊分割等問題較為嚴重，往往是同一個區域多個“牌子”。鐘林生說，例如神農架地區，既是自然保護區、風景名勝區，又是森林公園、地質公園，更是國家5A級景區。交叉重疊、帶來了行政資源的浪費。

　　另外，目前自然保護地的劃分與主管部門相掛鉤，例如森林公園是林業局管、自然保護區是環保部和林業局管，風景名勝區是住建部管，導致多頭管理、平行管理、條塊分割管理等情況較為普遍，給自然保護地的有效管理造成很多障礙。

　　2016年4月13日，《中國青年報》曾在《掛職博士眼中的基層公務員生態》一文中，描述某自然保護區多部門管理、多頭管理、條塊管理的亂象。江姓博士在掛職該自然保護林區文體新廣副局長時，局長曾告訴他土地荒時歸國土資源局管，長了草歸農業局管，長了樹歸林業局管。山里湖泊里的水超過6米，歸水利局管，低于6米屬濕地，歸林業局管。讓博士感到更有意思的是，青蛙“在河里的時候歸水利局管，到了岸上就屬林業局管了”。

　　記者注意到，類似條塊分割管理對景區的管理產生了不小損害。有媒體曾報道，某景區所在地區違規建設小水電站，給景區生態環境造成了難以修復的破壞，且導致河道下游河床抬高、枯水，給周圍百姓生活帶來安全隱患。盡管，這些小水電站被政府叫停，多數也未通過環保部的審核，但其竟仍屢禁不止。被查時，這些小水電站拿出某平行主管部門的“準生證”，繼續修建。

　　條塊分割、多頭管理等管理體制問題不解決，生態保護必將依然存在隱患。

　　這也是《總體方案》重視解決的問題，鐘林生指出，《總體方案》多次出現要將管理“化繁為簡”，要求建成統一規范高效的中國特色國家公園體制，使交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決。“國家公園建立后，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型。”《總體方案》如此要求。

　　另外，對于國家公園建設，《總體方案》多次強調了生態保護的完整性、系統性。鐘林生對法治周末記者說，在該文件中可以看到關于國家公園范圍的劃定，打破了以往“按照資源類型分類設置保護地的體系”，更講求“原真性”和“整體性”。

　　例如，《總體方案》指出，“確保國家公園的面積可以維持生態系統結構、過程、功能的完整性”、“逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地體系，研究科學的分類標準，理清各類自然保護地關系，構建以國家公園為代表的自然保護地體系”。

　　“這意味著，從關注于森林、濕地、地質等單一類型的管理，走向系統化的整體性的管理模式。”鐘林生表示。

　　國家公園建設將注重公益性

　　由于國家公園等級相較其他自然保護地類型層級高，而且以中央財政出資保障為主，為了給地區增加收入、增強知名度，一些地方有可能出現不顧自身條件申報的情況。鐘林生指出，在未來的國家公園建設過程中，各地一定要深刻理解國家公園的內涵，應本著保護生態、堅持全民公益的態度出發，切實將國家公園建設好。

　　“國家公園和以往的景區、自然保護區等最大區別是中央政府占主導地位。”

　　劉思敏指出，《總體方案》中明確，國家公園的一部分所有權由中央政府直接行使，另一部分委托省級政府代理中央行使。而且“條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使”。

　　但現在的景點、名勝，有很多是地方政府的“小金庫”，地方財政收入的重要補充，鮮有歸中央政府的。

　　劉思敏介紹，一些名號雖為國家級自然保護區，但實際上很多只是由國家發牌，真正實施管理權的還是地方政府成立的管理委員會。權力在地方政府，省一級政府都很少，多數是市政府或者縣政府實施管理權。而且管理權也可能發生變化。

　　還有，以往景區開發是本著“誰投入、誰收益”的原則。劉思敏舉例說道，作為世界文化與自然雙重遺產、世界地質公園、國家5級旅游景區、國家級風景名勝區、全國文明風景旅游區示范點的黃山，其經營管理是由黃山旅游(600054,股吧)發展股份有限公司代理。

　　公開資料顯示，1996年8月13日，黃山旅游發展股份有限公司與黃山風景區管理委員會簽訂關于授權管理黃山風景區門票事宜的協議，期限至2036年年底。記者在黃山市政府網站上看到，黃山風景區管理委員會標注的是黃山市政府直屬機構。

　　當然，在建設國家公園時，也意味著中央政府要付出的更多，有時需要“兜底”。劉思敏介紹，國家公園的建設和運管費用方面，如果所有權(國家公園的全民所有自然資源資產所有權)是中央政府直接行使的，就由中央直接“買單”通過中央財政支付；如果委托省級政府行使的，由中央政府和地方政府協同管理，根據事權分擔費用。

　　“未來我國的國家公園建設必定更注重公益性。”劉思敏說，美國的國家公園管理費用，是由國會撥款出資，由國家設立的公園管理局沒有利潤指標。我們未來國家公園體制建設也會朝著這個方向發展，不以利潤、創收為主要功能，而更重視其戰略、文化傳承方面的重大作用。未來國家公園的門票可能也會降低。

　　《總體方案》中規定，國家公園明確生態文明的重要組成部分，不許搞經營，收支兩條線，賺的錢交給財政，花錢財政撥款，不存在盈利。且要求財政公開透明，全部用在國家公園的保護上。只能在國家公園周邊建設入口社區和特色小鎮。

　　當然，國家公園不是做福利，首先是做好生態保護，更要著眼于為中華民族保護生態空間、將自然生態的原生性、完整性保護下來，全民共享、世代傳承。劉思敏最后說。