特色小鎮的原始經驗來自于浙江，是從2016年初開始，從浙江向全國范圍擴展的。做好一件事情，最根本的前提是明確這件事的基本概念。所謂特色小鎮，是指在幾平方公里土地上，一個企業或若干個企業投資建設，集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺，簡稱為“非鎮非區”。而特色小城鎮是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經濟規模、特色產業鮮明的行政建制鎮。二者有一定共性，但在地理區位和發展模式上有很大差異，混淆了二者概念，可能造成資源錯配、要素錯配，違反經濟規律。

　　特色小鎮在實施新型城鎮化戰略中，具有不可替代的獨特作用，也是實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略的有力支撐。一方面，從生產的角度講，有利于建設現代化產業體系，打造高端產業和高端要素的集聚地；另一方面，從生活生態的角度講，也有利于創造一個獨具魅力的新的生活空間，使人民的生活更方便、更舒心、更美好。

　　兩年多來，一些地區大膽探索、先行先試、銳意進取，打造出了一批高品質的特色小鎮，彰顯出鮮明的獨特性和旺盛的生命力，成為經濟高質量發展的一個新亮點。比如，杭州市上城區的玉皇山南基金小鎮，是由區政府下屬國企投資建設的，對3平方公里左右的土地和既有建筑物進行整合，統一規劃辦公區、居住區、文化區、生態區，引來了大量基金公司入駐，并為就業人員提供高品質的住宅和人才公寓，形成了基金產業的一個發展高地。再如，北京市密云區的古北水鎮，是大型央企中青旅公司投資建設的，利用長城遺址的獨特旅游資源，打造成集合休閑、旅游、餐飲、住宿、度假于一體的項目區，每年能吸引100萬以上的游客去游玩。

　　但任何事物都有兩面性。特色小鎮推進得當，會大有好處；推進不當，就有可能造成敗筆、留下遺憾。兩年多來，國家發展改革委會同有關部門，前往21個省100多個特色小鎮和小城鎮，開展了大量調研，發現一些地區走了樣、變了味兒，違反了特色小鎮建設初衷。2017年12月，國家發展改革委會同國土部、環保部、住建部，出臺了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），文件中的一些新政策也是針對這些問題提出的。這些問題主要表現在以下幾個方面：

　　一是對特色小鎮的概念認識不清。一些地區把特色小鎮當成筐，什么都往里裝，隨意地把產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體項目，或者招商手冊中的普通建設項目，戴上特色小鎮的“帽子”。實際上，之所以稱之為特色小鎮，就是因為集聚的是高端要素和高端產業，并且既有產業區，又有居住區，還有文化旅游區，是一個有獨特魅力的新型空間；既有較大的產業規模，又有幾平方公里左右的土地規模，不是隨便一個普通單體項目就可以稱之為特色小鎮。

　　特別需要說明和更正的是，不少地區錯誤地把有特色的行政建制鎮當成特色小鎮，沒有認識到這實際上是特色小城鎮。對于2016、2017年創建的第一批127個全國特色小鎮、第二批276個全國特色小鎮，在《若干意見》中，已經統一明確為全國特色小城鎮。目前，國家級特色小鎮，還一個都沒有。

　　二是追求數量而忽視質量。在全國31個省份中，有23個省份已經公布了省級特色小鎮和特色小城鎮的創建名單，其中特色小鎮共有772個、特色小城鎮共有621個。但是，其中的一些特色小鎮質量不高，還停留在規劃環節或概念環節。特別是，多數中西部地區仍處于工業化城鎮化加速發展階段，城市群、中心城市和縣域經濟的實力都不夠強，在這種背景下培育特色小鎮，要比發達地區更難。

　　三是市場化運作不充分。特色小鎮建設有兩種模式，一種是地方政府劃好地塊，引入一家企業獨立或牽頭投資運營；另一種是地方政府劃好地塊后，將地劃分為幾塊或幾十塊，然后分別引入多家企業投資運營。特色小鎮實質上是一個項目，需要算得過來帳，能夠實現盈虧平衡、能夠盈利。如果沒有計算好盈利周期和投資回報率，沒有設計出好的產業內容，就無法使小鎮存活。一些市縣政府在特色小鎮招商沒有成功的情況下，把不具備產業運營能力的地方國企作為項目主體，一廂情愿地發展自以為有前景的特色產業，有可能無法實現持續運營、成為閑置資產、爛尾工程、半拉子工程。

　　四是政府債務風險有所累積。特色小鎮項目投資規模大、回報周期長，一些發達市縣的經濟體量和綜合財力比較強，有一定能力依托當地國企建設小鎮。但一些依靠財政轉移支付維持運轉的、典型“吃財政”的市縣，甚至一些縣級政府綜合債務率超過100%的風險預警地區，也希望利用融資平臺公司舉債建設。特別是，多數中西部地區民營經濟不發達、優質企業少，一些市縣政府不得不舉債配套大量啟動資金，以增加政府債務的代價，來換取小鎮招商的成功。

　　五是存在一些房地產化傾向。當前，在地方政府招商工作中，如果企業是來投資房地產的，或者不給土地，又或給土地但地價很高；但如果企業是來投資產業尤其是特色小鎮的，那么不僅能夠得到土地，還可以享受較低的地價。一些企業尤其是房地產企業，沒有規劃出有前景的產業內容，沒有設計出可持續的盈利模式，就以特色小鎮之名低價圈土地，以發展產業之名進行房地產開發，小鎮內的房地產用地偏多、產業用地明顯偏少。如果將來盈利前景不好，企業就可能“跑馬圈地”，之后“賣房跑路”，原本規劃的產業棄之不顧。

　　這些問題需要引起高度關注。為了針對問題進行規范糾偏，引導特色小鎮健康發展，2017年12月，國家發展改革委出臺了《若干意見》。主要包括以下幾個方面：

　　一是準確把握特色小鎮內涵。各相關方必須認識到，特色小鎮是在幾平方公里土地上的一個項目綜合體、一個產業社區綜合體，而不是建制鎮。特色小鎮有“市郊鎮”“市中鎮”“園中鎮”“鎮中鎮”等不同地理區位，要因地制宜地設計發展模式。市郊鎮是城市郊區的特色小鎮，主要作用是推動城鄉融合發展；市中鎮是城市內部的特色小鎮，主要作用是盤活城市內部的低效閑置建設用地，重新規劃整合成特色小鎮。園中鎮是產業園區內部的特色小鎮；主要作用是集聚園區中的高端要素和服務功能，帶動產業園區優化升級和產城融合；鎮中鎮是建制鎮內部的特色小鎮，主要作用是在形成建制鎮的一個新的經濟增長點和就業吸納器。

　　二是遵循城鎮化發展規律。浙江特色小鎮是經濟發展到一定階段的產物，具備相應的產業基礎和要素基礎。各地區發展很不平衡，要按規律辦事，科學把握浙江經驗的可復制和不可復制內容，防止盲目發展、一哄而上。

　　三是厘清政府與市場邊界。各地區要把企業作為特色小鎮建設的主力軍，培育特色小鎮投資運營商，引導企業有效投資。企業可以是央企，也可以是已經市場化轉型的地方國企，還可是大中型民企。地方政府要強化規劃引導、營造制度環境、提供設施服務，順勢而為、因勢利導，不要過度干預，不要積累政府債務風險。

　　四是嚴控房地產化傾向。各地區要綜合考慮特色小鎮吸納就業和常住人口的規模，從嚴控制房地產開發，合理確定住宅用地占整個小鎮建設用地的比例。提高產業用地比例，鼓勵優先發展產業。地方政府要科學論證企業創建特色小鎮規劃，對產業內容和盈利模式進行重點把關，防范“假小鎮真地產”項目。

　　五是嚴格節約集約用地。各地區要劃定特色小鎮的發展邊界、合理控制四至范圍。一般認為，規劃用地面積應控制在3平方公里左右，其中建設用地面積應控制在約1平方公里。市縣政府要探索盤活存量和低效建設用地，在有一定產業基礎的地塊上建設，盡可能避免所有的特色小鎮都要重新規劃土地。

　　六是注重打造鮮明特色。特色小鎮“特”在哪里？通常理解為1+N，1是特色產業，N是特色文化、特色環境和特色建筑等，這些都是1/N。各地區要以特色產業為核心，兼顧特色文化、特色環境和特色建筑，找準特色、凸顯特色、放大特色，防止同質化競爭。要聚焦高端產業和產業高端，促進高端要素集聚和特色產業集群。

　　在下一步工作中，國家發展改革委將牽好頭，會同有關部門，加強對各地區的監督檢查評估。并落實國家發展改革委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》，會同有關部門和地方政府，支持一批特色小鎮高質量發展，發揮標桿示范帶動作用。國務院有關部門將對已公布的第一批127個全國特色小城鎮、第二批276個全國特色小城鎮、96個全國運動休閑特色小鎮等，開展定期測評和優勝劣汰。各省級人民政府要強化主體責任意識，及時規范糾偏，調整優化實施方案、創建數量和配套政策。

　　（作者系國家發展改革委發展規劃司城鎮化推進協調處副處長）