空間上的三種典型規(guī)劃類型

　國家空間規(guī)劃體系的問題從社會治理角度來講，空間既是資產(chǎn)又是資源，涉及到誰的權(quán)利、誰的利益，如何分配、如何獲益以及如何永續(xù)使用資產(chǎn)和資源的概念。從全球情況來看，落實在空間上的有三種比較典型的規(guī)劃類型：

　　1、守底線的規(guī)劃

　　這是對硬科學(xué)底線和價值觀底線的堅守，要保住自然資源底線和歷史資源底線，需要有規(guī)則、有目標(biāo)、有預(yù)警，有真實的監(jiān)測和實時的管理，也涉及到與底線規(guī)劃有關(guān)各種類型資源的分級分類管理，即從國家級到省級、市級以及縣級的整套剛性分級管理體系。無論是自然資源評價還是歷史資源評價都可以依靠這個體系分級進(jìn)行規(guī)劃和管理。這是空間規(guī)劃中最"剛性"的一部分。這二個底線不守子孫無以延續(xù)，文化無以傳承，也就國將不國了。

　　2、調(diào)關(guān)系的規(guī)劃

　　調(diào)關(guān)系的規(guī)劃也叫溝通性規(guī)劃，這是對契約精神的堅守。要發(fā)揮市場動力讓市場因素在資源配置當(dāng)中起主導(dǎo)作用。這是發(fā)展共識，但講真很難自上而下，一勞永逸地為市場確定精準(zhǔn)化的目標(biāo)，市場與空間的關(guān)系是動態(tài)的，互為因果的。但要通過規(guī)劃為市場定游戲規(guī)則，依規(guī)進(jìn)行管理，揚善懲惡，任何一個投資主體進(jìn)入市場行事都要有底線、有規(guī)矩、有相應(yīng)的行為標(biāo)準(zhǔn)。

　　目前我國只有空間表征指標(biāo)的剛性管控，缺乏空間行為標(biāo)準(zhǔn)的剛性管控，這是個大問題。這些年從歐洲到北美普遍出現(xiàn)的協(xié)議出讓、用簽訂契約的辦法來控制新的發(fā)展空間就與此有很大關(guān)系，比如講土地的混合使用問題，不是去計較居住用地中可以混合產(chǎn)業(yè)用地的比例，而是去計較產(chǎn)業(yè)主體在居住用地中應(yīng)遵守的行為規(guī)則（如排污標(biāo)準(zhǔn)，噪聲標(biāo)準(zhǔn)，運輸時段約束等等），其目的是將產(chǎn)業(yè)行為與居住行為的沖突降下來，能使二者相安無事。規(guī)劃的作用很核心的是用行為標(biāo)準(zhǔn)管控行為沖突。

　　3、保民生的規(guī)劃

　　這是對執(zhí)政黨的信仰承諾的堅守。目前中國在城市市政工程系統(tǒng)和城市公共服務(wù)系統(tǒng)的支撐能力上還遠(yuǎn)不是一個現(xiàn)代化的國家，反映出嚴(yán)重的韌性不足和公共服務(wù)能力欠缺。除了政策方面的問題外，空間上也存在很大問題。在城市發(fā)展過程中，這二類設(shè)施所必須占用的空間往往是最先被消滅和擠占的，沒有空間的保障，只通過政策調(diào)節(jié)無法解決根本問題。

　　這三種規(guī)劃就劃出了三類最大的空間分類，即保護(hù)空間、發(fā)展空間和服務(wù)支撐空間。以上三類空間是未來我們都要保障的。但三者規(guī)劃的方法論存在根本不同，要從社會公共利益和政治承諾的高度，從商務(wù)契約精神和硬科學(xué)底線堅守視角分別考慮。因此，我們需要建立新的體系，直面社會問題做有價值觀為導(dǎo)向，有價值體系統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)劃，而這個價值體系的核心就是執(zhí)政黨治國理政的要義所在。

　　立法——編制法VS基本法

　　中國迫切需要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃立法。從國際立法看，以土地為核心的資源和資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)是任何一個國家公共資源管理的核心。土地法是國家的根本大法，所有不動產(chǎn)資源都是土地上的附著物，這是基本法理。從這個角度來講，關(guān)于未來空間規(guī)劃法有幾個方面非常值得探討：

　　1、為分級施政的公權(quán)力定邊界

　　中央政府自身以及對各級政府掌握的公權(quán)力都應(yīng)該有明確的邊界、責(zé)權(quán)以及獎懲機制，才可能實現(xiàn)正常的事權(quán)分級和分權(quán)施政。在守底線和保民生方面高層級政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任，而調(diào)關(guān)系的契約則更涉及基層利益。

　　2、為市場活動定規(guī)則

　　中國的政商關(guān)系在空間資源利用與分配中影響深刻，常常是引起討論的爭議點，新型政商關(guān)系的根本出路是要依靠契約型法規(guī)。空間規(guī)劃不能僅僅完全依靠頂層設(shè)計，還要尊重市場交易的結(jié)果。目前市場交易的不可靠性和不確定性，包括所有以土地及地上附著物產(chǎn)權(quán)為核心交易中存在的不確定性是未來改革的重大阻礙。店大欺客，權(quán)大欺商的根本是缺少契約精神和保護(hù)契約的法律。以空間資源為核心的不動產(chǎn)交易影響周期長，"翻餅烙餅"是最動搖市場信心的禍根。

　　3、保障公共利益訴求

　　要定規(guī)則、定渠道、定保障線。空間法應(yīng)與新生的民法體系對接，保護(hù)個人空間權(quán)利。這就涉及到法律對接的三個層面問題：一是與黨紀(jì)國法層面的公權(quán)力對接，即大權(quán)力框架下的小專項，二是與現(xiàn)行或可能改革的經(jīng)濟(jì)法規(guī)對接，包括涉及產(chǎn)權(quán)、地役權(quán)、公司法、投資法等等。三是與民法對接，新的民法總則的通過穩(wěn)定了公民的基本權(quán)利，與空間有關(guān)的基本權(quán)利也會有相應(yīng)投影。

　　未來空間規(guī)劃法需要把以上幾個方面理清楚，對接好才能成為真正適用于綜合性社會治理的法規(guī)，而不只是某個行業(yè)內(nèi)部的法規(guī)。

　　尺度與分級治理

　　要直面空間尺度差別，直面分級利益的差異化和治理重點的差異化。不同空間尺度面臨的問題不同、方法論也不同，鄉(xiāng)村與城市的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)與決策體制也存在本質(zhì)差別，因此，要從國土、區(qū)域、城市、鄉(xiāng)村四個基本層級出發(fā)分別進(jìn)行規(guī)劃體系的建構(gòu)。

　　從分層治理的角度看，不同尺度空間編制規(guī)劃的基本方法論不同，關(guān)注重點也不同。區(qū)域?qū)用媸欠駜H僅落實到省域?qū)用孢€有待商榷。因為很多環(huán)境問題、生態(tài)問題是流域或氣候帶層面的，需要考慮如何把行政分區(qū)與自然分區(qū)疊加劃分區(qū)域。未來區(qū)域?qū)用婵赡馨∮蚋拍睿舶ù罅刻厥鈪^(qū)域治理的混合性分區(qū)概念（如應(yīng)對自然資源的河長、湖長等等，應(yīng)對社會治理和發(fā)展的城市群，都市圈等等）。

　　分級利益也存在巨大差異，不同級別政府的利益訴求不同。從近兩年全國新型城鎮(zhèn)化調(diào)查的情況看，發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)意識到，人才爭奪的根本不是戶口問題，也不是指標(biāo)問題，而是身處在城市中的人以及他們的父母和子女能否享受到好的公共服務(wù)，才是決定能否留住人才的根本原因。面對中國區(qū)域發(fā)展差異化較大的現(xiàn)狀，政府是否還要進(jìn)行不加區(qū)別的對人口及產(chǎn)業(yè)的強干預(yù)還是值得思考的問題。

　　對強勢權(quán)力易任性的約束是重點

　　規(guī)劃、立法應(yīng)該用來管什么？城市中大部分不盡如人意的現(xiàn)象根源并不在普通民眾。如果要規(guī)劃真正起到作用，最重要的是管住中國社會當(dāng)中強勢權(quán)力的任性問題，要約束政治權(quán)力的任性，市場權(quán)力的任性，民粹思潮的任性以及政商一體化的特殊利益集團(tuán)任性。違章違法建設(shè)大多不是平頭百姓干的，法人違法才是重點。

　　非中心化時代的治理范式

　　在當(dāng)代的技術(shù)環(huán)境下和社會環(huán)境下，社會治理范式會要發(fā)生重大變化。這個時代是去中心化的網(wǎng)絡(luò)時代，去中心化有兩個核心：一是服務(wù)過程當(dāng)中主客體關(guān)系的模糊和角色的不斷對接與互換；另一個是管理、監(jiān)測、監(jiān)管過程中的主客體關(guān)系的模糊和角色互換。

　　城鄉(xiāng)建設(shè)也在發(fā)生著這樣的變化。城市規(guī)劃不再是一個高度專業(yè)化的學(xué)科，生活在城市中的人對于社區(qū)環(huán)境、大環(huán)境質(zhì)量都有了認(rèn)知和要求，未來社會治理將會朝互動式、雙向交流式發(fā)展。規(guī)劃體制也不應(yīng)是一個在傳統(tǒng)自上而下主導(dǎo)的體制基礎(chǔ)上進(jìn)行修補的體制，而是依照現(xiàn)代社會治理理論，在主客體日漸模糊和可以角色互換的情況下，實現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)督和最終的服務(wù)管理。

　　最終，規(guī)劃的根本目的是針對現(xiàn)實問題、凝結(jié)社會共識、實現(xiàn)社會改良、追求更美好的生存狀態(tài)和實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。在這個問題上，手段可以迭代、形式可以變化、目標(biāo)可以多元，治理體系可以在實踐中逐步探索。

　　實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，改革起步時不妨先有一個比較寬松的框架設(shè)計，而不是上下一樣，一插到底。要給各級政權(quán)的自主探索留機會，給科學(xué)家的研究留空間，給地方實踐檢驗留時間，別干自上而下急于一錘定音的傻事，"讓子彈飛一會兒"也許有更好的結(jié)果。

　　（作者為中國城市學(xué)會理事、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長）