城市總體規劃在統籌城鄉發展、優化空間開發格局、合理配置空間資源、保障公共利益等方面發揮著戰略引領和剛性控制作用，是城市重要的公共政策和指導城市建設的法定依據。本文結合國家空間規劃體制的建立，簡要探討近年來開展的城市總體規劃改革和試點的意義。

　　1 空間規劃體制下城市總體規劃試點的意義

　　2017 年，住房和城鄉建設部選擇了兩個省和15 個城市作為城市總體規劃的試點。其目的是要通過試點貫徹落實黨的十九大和習總書記系列重要講話精神，強化城市總體規劃的戰略引領和剛性管控作用，實現空間治理能力和治理水平的提升。試點的基本思路：一是堅持尊重城市發展規律。落實以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等要求，改革總體規劃理念和方法，發揮規劃的戰略引領和底線控制作用；二是堅持城鄉統籌和全域規劃。規劃制定和管理全覆蓋，搭建規劃協同管理平臺，促進“多規融合”“兩規合一”，形成空間規劃“一張藍圖”；三是堅持政府事權分級管控。精簡審批內容，簡化和規范審查程序，提高總體規劃審查、審批效率；四是堅持規劃、實施、監管全過程控制。強化總體城市規劃強制性內容的剛性傳導，使強制性總體規劃內容可分解、可落實、可考核。

　　從開展城市總體規劃試點的要求可以看出，其具有兩個意義：一是落實中央對規劃改革的要求和習總書記系列講話精神，解決城市總體規劃戰略性不高、管制性不強等頑疾，充分發揮總體規劃的戰略引領和剛性管控作用；二是在國家空間規劃體制逐步明晰之際，通過城市總體規劃改革來促進“多規合一”,主動適應新空間規劃體系的構建。

　　2 完善城市總體規劃改革，適應國家空間規劃體系的建立

　　按照十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》的要求，加強自然資源監管，特別是要實施全域國土空間用途管制，建立統一、協調、權威的空間規劃體系， 組建了自然資源部。通過機構改革理順了兩個關系：一是自然資源用途管制與空間規劃的關系。空間規劃既是自然資源用途管制的基本依據，也是重要手段；二是各類空間規劃之間的關系。將各類規劃統一到自然資源部門，為建立統一、協調、權威的空間規劃體系，解決空間性規劃重疊沖突和約束不力、部門職責交叉重復等問題創造了重要條件。

　　新的空間規劃體制改革無疑將對城市總體規劃改革產生影響。對于城市而言，總體規劃是空間規劃的核心部分， 兼具戰略引領和剛性控制作用，在保護的前提下，重點在于規范發展建設行為，具有空間全域、全要素、全過程管控的特征和要求。因此，城市總體規劃應該也可以成為城市層面的空間規劃[2].毋庸諱言，要真正實現這一目標， 城市總體規劃尚有不足，需要強化對自然資源的管控，將統籌山水林田湖草系統治理和國土空間用途管制、生態保護修復等空間規劃要求體現得更加充分。

　　3 城市總體規劃改革為空間規劃實施體系的建立提供借鑒

　　自然資源部門通過編制空間規劃，建立國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有的自然生態空間，將分散在各部門的用途管制制度集中到一個部門，統一行使所有國土空間的用途管制職責。其他部門（生態環境、住房和城鄉建設、水利、交通等）作為空間規劃的不同實施主體，其實施責任如何體現和落實？如何形成規劃、建設、管理的體系？這些問題的解決尚有待于各部門職責的進一步明確。

　　對于市縣一級空間規劃，要實現中央提出的“空間規劃成為可持續發展的空間藍圖”,成為“各類開發建設活動的基本依據”的要求，目前尚缺少往下傳導的規劃制度設計。未來市縣一級空間規劃如何建立自上而下逐級控制、總體規劃與專項規劃相互促進、基層土地利用規劃與城鄉規劃等有機融合的體系，也需要進一步觀察。

　　城市總體規劃改革的重點之一，就是建立與下位規劃、專項規劃間的有效傳導機制。2017 年12 月，國務院批復的《上海市城市總體規劃（2017 - 2035 年）》形成了“大都市區空間規劃”+“分區指引、專項規劃大綱、行動規劃大綱”的成果體系（即“1+3”）。通過這樣的規劃傳導機制，實現了總體規劃內容的分解傳遞，形成了規劃、建設、管理的完整鏈條。可以說，城市總體規劃試點的意義， 是為空間規劃提供了規劃落地實施的經驗。“城市總體規劃+ 分區指引+ 控制性詳細規劃和專項規劃”這種層級傳導模式，必然會對未來市縣空間規劃實施機制的設計提供借鑒。