回到最初的“城市更新”概念，多數是指城市衰退時的土地再開發。在美國，19世紀末的快速工業化、城市化，以及20世紀50、60年代的戰后重建，是其中兩個重要的高峰時點。

　　紐約的大規模城市更新始于后者，后來又經歷了20世紀70、80年代的谷底，以及1992年之后新的高潮。進入21世紀后的更新則與其他全球城市有了更多共性甚至直接關聯。

　　“聯邦推土機”：1949-1974

　　紐約的城市更新歷程，最為著名的應該是1949年開始的美國聯邦政府撥款支持的“貧民窟清除”計劃。雖然當時并沒有明確的“貧民窟”標準，但大量老舊房屋、商店和街區被推倒，矛頭直指少數族裔，尤其是黑人聚居的貧困社區。這個過程主要的推動者羅伯特·摩西，可謂現代主義的城市規劃思想的忠實捍衛者。

　　在當時的紐約，隨著重工業西遷、小制造業遷至城郊，城市中的經濟基礎迅速衰減。工作機會、經濟來源和地產投資的減少，令市中心的工人階級街區衰敗。摩西領導的當局認為，“除了大規模拆遷，沒有其他拯救之策”。根據1949年《聯邦住宅法》第一部分的規定，美國各城市能夠將聯邦資金用于荒廢區域的拆除和重建。整個上世紀50年代，紐約貧民窟清除委員會都在以此為名，拆除成片紐約社區。

　　面對當時并不怎么受制約的公共建設領域的公權力，最著名的抗爭莫過于以雅各布斯為代表的草根運動。在華盛頓廣場、格林尼治村、蘇荷區、小意大利，有效的抗爭最終使這些社區及公共空間幸免于修路修橋計劃或貧民窟清除計劃，不僅留下了空間遺產，也產出了《美國大城市的死與生》這樣經典的學術遺產。

　　這里無意展開具體抗爭過程，但是在當時不盡完善的城市治理結構中，雅各布斯這樣的先鋒人物利用了自己的專業知識、對社會決策流程的嫻熟掌握、高超的社會動員技巧，并巧妙利用了政客斗爭來爭取絕對支持，無疑是高質量公眾參與的典范。這些經驗影響了日后紐約的治理創新與機制完善。

　　更新治理：1970-1990

　　上一階段的聯邦城市更新計劃并沒有實現所承諾的各種各樣的利益，反而加劇了城市中的種族與階級分化，催生了一大批評論家，其中包括第一批社會改革者和廉租住房倡導者。到了20世紀60年代，那些作為政敵的大政府正統批評者也開始利用該計劃的缺點，進一步發展自己的議程。城市更新的物質影響可能有限，但過程經驗鋪墊了去中心化改革，成了賦予地方當局更大靈活性并推出康復更新計劃的背景。

　　在1970-1990這個階段，雖經歷冷戰、經濟蕭條，城市更新并非停滯不前，而是從強人政治的敘事轉向了更為多元的更新治理。

　　這一時期雖然仍有林肯中心這樣被稱為“打上冷戰烙印”的更新項目，但更多的城市更新代表了多階層、種族的紐約人所參與、博弈的復雜進程。這段關于更新政治的討論，突出了城市應該是什么樣子，它應該服務于誰的利益以及誰將控制其改造等問題。

　　這一時期有兩項重要的城市運動，其后也留下了持續性的政策遺產。其一是20世紀70年代因拯救中央車站的運動引發的關于城市遺產保護的大討論。此前已有大量寶貴遺產倒在推土機下。1964年，建筑師內森·席爾瓦在賓州車站的廢墟上舉辦了一場展覽，稱為“失落的紐約”，后來還出版了同名書籍，相當于紐約歷史建筑保護運動的圣經，促使當局簽署法案，成立了地標建筑委員會。

　　其二是20世紀70年代發起的社區花園運動。不同于20世紀30-60年代摩西時期自上而下的公園建設模式，當時正逢金融危機，許多空置和廢棄的地塊因市場逃離而被城市政府收回，成為新的地方性公共土地。特別是在曼哈頓下東區、地獄廚房和東哈萊姆等街區，出現了許多隙地。由非營利性環保組織發起的社區花園運動不僅美化了空地，也因整合社會資源、促進社區參與而獲得城市及區政府的認可。

　　1978年，紐約市政府啟動了“綠手指計劃”以提供協助和協調，由市政總署贊助，由聯邦住房和城市發展社區發展塊資助，社會組織負責協調城市空置的租賃土地。

　　更新回潮：1992-2000后

　　進入20世紀90年代，經濟復蘇，紐約和美國各大城市一樣迎來了城市人口增長、城市中心區擴張的又一輪更新高潮，期間也有2011年因次貸危機而導致的停滯，但此時看來又在回暖。這次浪潮被很多學者稱為戰后更新的回潮、“重拾摩西夢想”。

　　聯邦層面，數十億美元資金用于復興再貧困化的社區、重建中央商務區，以“為了所有人的興建住房”計劃和賦權區劃倡議為代表；城市層面，繼任者Bloombery的經濟機會計劃覆蓋紐約市全部五個區，旨在實現2030年人口增長百萬的目標，被稱為“新自由主義”的野心。就連前文提到的社區花園，也因經濟回暖而面臨被收回再開發的危機。

　　但是，更新進程并不能被簡單概括為波浪線的起伏與輪回。在相似的表象下，是不同的初始條件及影響因素，來自利益主體訴求更為多元理性、資本權力更為分化制衡、過程張力更為復雜突出。

　　在大興土木的空間表象背后，社會力量推動下的政策創新（如社區委員會設置、小商業服務部、紐約機會倡議、公私合作的水岸開發等）并不鮮見。雖然這些政策創新根本抵擋不了資本開發邏輯，但“包容發展”被稱為治理創新的原動力，并在愈發理性的抗爭中由各類行動者持續實踐。

　　（作者為同濟大學政治與國際關系學院社會學系副教授）