本文簡要回顧上海改革開放40年來走過的城鎮(zhèn)化歷程。相對全國而言，上海城鎮(zhèn)化水平較高，較早提出“城鄉(xiāng)通開，全市一體”等城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，但是還存在著不少矛盾和問題。中心城區(qū)和郊區(qū)鄉(xiāng)村之間的發(fā)展不平衡，以及鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分，已成為上海市新時代發(fā)展的主要矛盾之一。為此，本文提出上海市以鄉(xiāng)村發(fā)展為重點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展3大策略，先期規(guī)劃建設(shè)上海休閑度假型、特色文化型、新興產(chǎn)業(yè)型、宜業(yè)宜居型等4種類型美麗鄉(xiāng)村。

　　1規(guī)劃建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是新時代上海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需

　　1.1  上海城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的簡要回顧

　　改革開放40年來，從總體上看，上海城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了3大階段。

　　（1）1978—1992年“城鄉(xiāng)一體化”的推進(jìn)階段。1978年，上海城鎮(zhèn)化水平達(dá)到58.7%。按照國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化水平超過50%以后，城鎮(zhèn)化將進(jìn)入城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合的發(fā)展階段。

　　（2）1993—2005年“郊區(qū)三個集中”的發(fā)展階段。1993年，上海城鎮(zhèn)化水平達(dá)69%。上海市委、市政府提出“農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中的“三個集中”方針。

　　（3）2006—2017年“新城建設(shè)為重點”的推進(jìn)階段。2006年，上海城鎮(zhèn)化水平已達(dá)84.5%。城鎮(zhèn)化發(fā)展到以中心城為核心的區(qū)域協(xié)調(diào)推進(jìn)階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展建立“中心城—新城—中心鎮(zhèn)—中心村”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體系，即“1966”——1個中心城，9個新城，60個中心鎮(zhèn)，600個中心村。

　　1.2  上海城鎮(zhèn)化發(fā)展中的主要矛盾和問題

　　改革開放40年來上海城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，較早步入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展階段。但是，在新時代新型城鎮(zhèn)化的要求下，尚存在下列矛盾和問題需解決。

　　1.2.1  傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊病還在滋生

　　上海人口過多集中于中心城區(qū)，壓力過大。人口與中心城區(qū)的綜合承載能力之間的矛盾還在加劇。重城市建設(shè)，輕鄉(xiāng)村發(fā)展；重人口向中心城區(qū)集聚，輕郊區(qū)統(tǒng)籌均衡發(fā)展；重物質(zhì)建設(shè)，輕生態(tài)文化等傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式仍在延續(xù)。導(dǎo)致“城市病”問題突出，交通擁堵嚴(yán)重，環(huán)境污染仍然存在，公共安全事件時有發(fā)生，城鄉(xiāng)結(jié)合部人居環(huán)境較差等。

　　1.2.2  中心城區(qū)與郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分

　　相對于中心城區(qū)，上海郊區(qū)鄉(xiāng)村成為了不平衡不充分發(fā)展的短板，對照新時代創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享5大發(fā)展理念以及新型城鎮(zhèn)化的要求，差距較大。

　　（1）產(chǎn)業(yè)支撐和集聚不夠，產(chǎn)能等級較低。上海郊區(qū)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)大多以生產(chǎn)和組裝型制造業(yè)為主，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和消費性服務(wù)業(yè)嚴(yán)重短缺。據(jù)調(diào)研資料顯示，一是村鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)能落后，污染治理成本高。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，污染治理難度大。

　　（2）綜合服務(wù)設(shè)施配置滯后，難以吸引人才。綜合服務(wù)功能尚不能支撐人口的需求，加上村鎮(zhèn)人氣不足，導(dǎo)致服務(wù)業(yè)難以入駐，造成長期服務(wù)設(shè)施配置滯后，更不利于市區(qū)人口向郊區(qū)遷移。由于長期的“重城區(qū)，輕郊區(qū)”發(fā)展理念，導(dǎo)致上海城鄉(xiāng)之間在教育、醫(yī)療、社會保障等方面差異明顯，農(nóng)村居民擁有的公共服務(wù)設(shè)施較為缺乏，城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施不均衡，尤其是優(yōu)質(zhì)設(shè)施配套不足。

　　（3）人口“倒掛”明顯，老齡化問題突出。據(jù)調(diào)研資料顯示：一是人口“倒掛”現(xiàn)象較嚴(yán)重，戶籍人口增速緩慢，而來滬人口高速增長，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例已達(dá)1:10。二是人戶分離現(xiàn)象較突出，存在戶在人不在，人在戶不在，空掛戶較多等情況，郊區(qū)村鎮(zhèn)戶籍中戶在人不在的接近50%。三是戶籍人口年齡結(jié)構(gòu)呈明顯的兩頭小、中間大，但青少年增速明顯低于老齡人口，人口老齡化趨勢加劇，老齡化問題突出。

　　2新時代上海怎樣規(guī)劃建設(shè)美麗鄉(xiāng)村

　　對上海來說，按照新型城鎮(zhèn)化的要求，主要矛盾是中心城區(qū)和郊區(qū)鄉(xiāng)村之間的發(fā)展不平衡不充分的問題，因此下階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點應(yīng)是以鄉(xiāng)村為重點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，補齊上海鄉(xiāng)村發(fā)展的短板。為此，提出如下策略。

　　2.1  緊扣上海發(fā)展的總體目標(biāo)，振興郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展

　　上海的總體發(fā)展目標(biāo)是建成卓越的全球城市，功能定位是國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運、創(chuàng)新中心。當(dāng)前，上海的城鎮(zhèn)化水平已接近90%，按照國際城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律來看，上海已進(jìn)入工業(yè)化后期階段，城鄉(xiāng)關(guān)系將再次重構(gòu)，工業(yè)和服務(wù)業(yè)將成為整個社會經(jīng)濟(jì)的核心，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占有很大份額。農(nóng)業(yè)將建立在規(guī)模生產(chǎn)、科技化、智能化基礎(chǔ)上，應(yīng)是以市場交換為目的的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)勞動者將成為職業(yè)農(nóng)民，生活方式也將逐步市民化，傳統(tǒng)的“城市—工業(yè)”、“農(nóng)村—農(nóng)業(yè)”的分工格局將徹底打破，城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)成為以城市文明為主體的城鄉(xiāng)融合、一體化發(fā)展。

　　2.2  合理布局好三生空間，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)

　　在上海美麗鄉(xiāng)村的空間布局中要做到生產(chǎn)空間集約高效，生活空間美麗宜居，生態(tài)空間優(yōu)質(zhì)文明。制定好優(yōu)化的上海鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，并能與中心城區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成有機(jī)生命體。劃定好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)的管制界限，合理組建生產(chǎn)、生活、生態(tài)的結(jié)構(gòu)體系。

　　2.3  要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行體制機(jī)制改革

　　當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，如何建立現(xiàn)代化的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障。為此，必須進(jìn)行適應(yīng)上海美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)和管理的市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革。

　　（1）土地問題。2018年12月29日，第十三屆全國人大第七次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（2018年修正）》（中華人民共和國主席令第十七號）進(jìn)一步推動了農(nóng)村土地制度改革依法進(jìn)行。集體經(jīng)營性建設(shè)用地擬入市，允許出讓流轉(zhuǎn)，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或個人使用，掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙。具體包括：一是明確入市條件，二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的管理措施，三是完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

　　（2）金融問題。支持、鼓勵和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)到農(nóng)村設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。加大中小企業(yè)和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的金融服務(wù)，建立小額貸款和擔(dān)保機(jī)構(gòu)，積極開展農(nóng)村住宅產(chǎn)權(quán)和土地承包權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新、推廣小額信用、聯(lián)戶擔(dān)保等產(chǎn)品，推廣應(yīng)用。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村資金互助社和農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作試點，探索建立政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制。

　　（3）人才問題。創(chuàng)建吸引人才的體制機(jī)制，鼓勵立志以農(nóng)業(yè)為其職業(yè)的大中專畢業(yè)生到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，并轉(zhuǎn)變成職業(yè)農(nóng)民。不斷提高鄉(xiāng)村人口素質(zhì)，培育有文化、懂技術(shù)、掌握農(nóng)業(yè)專項技能的新型農(nóng)民核心隊伍，重點在于提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平，打造農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新平臺基地，加快高校、科研機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。深入開展國際國內(nèi)的農(nóng)業(yè)科技合作，聚集更多的優(yōu)秀人才和科技資源。鼓勵企業(yè)參與農(nóng)業(yè)技術(shù)研究開發(fā)，充分發(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)村推廣體系作用，進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)業(yè)科研單位到上海郊區(qū)鄉(xiāng)村進(jìn)行技術(shù)示范推廣。

　　3上海要建設(shè)什么樣的美麗鄉(xiāng)村

　　新時代上海最大的發(fā)展不平衡不充分的矛盾是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分。要按照新時代我國振興鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的要求，堅持“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。根據(jù)上海的實際情況，鄉(xiāng)村振興發(fā)展應(yīng)堅持產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、生態(tài)振興、文化振興，科學(xué)把握上海郊區(qū)鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征，針對不同區(qū)域、不同特色的鄉(xiāng)村確定不同的鄉(xiāng)村振興模式予以分類施策，典型引路，注重規(guī)劃先行，突出重點。

　　對標(biāo)全球城市的要求，上海需要將創(chuàng)建卓越全球城市的創(chuàng)新活力、精神風(fēng)貌、科技教育、文化傳承、生態(tài)基質(zhì)融入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，為此，先期宜建設(shè)以下4種類型的鄉(xiāng)村。

　　（1）休閑度假型。上海郊區(qū)鄉(xiāng)村自然資源稟賦好，是典型的江南田園景色，田沃土肥，水系清冽，林幽可隱，生態(tài)良好，可以在充分挖掘自然風(fēng)光的旅游資源下，圍繞“養(yǎng)生、養(yǎng)心、養(yǎng)老、康體健身”等要素，結(jié)合觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)、科普農(nóng)業(yè)，配套水鄉(xiāng)田園民宿，建成“鄉(xiāng)村休閑、度假、康體、娛樂”等旅游市場的主體場所。

　　（2）特色文化型。上海是一座國家歷史文化名城，擁有深厚的近代城市文化底蘊和眾多歷史古跡，江南傳統(tǒng)吳越文化與西方傳入的工業(yè)文化相融合形成上海特有的海派文化。上海郊區(qū)鄉(xiāng)村除了有粉墻黛瓦、小橋流水、枕水而居、村口大樹的自然風(fēng)光外，更有悠久的歷史文化。可以深入挖掘上海鄉(xiāng)村獨特的傳統(tǒng)文化資源、歷史人文資源，并融入國際大都市現(xiàn)代上海鄉(xiāng)村的發(fā)展精髓，體現(xiàn)“上海鄉(xiāng)村文化特色”，打造上海鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)，策劃上海鄉(xiāng)村文化大事件，設(shè)計多元化的上海鄉(xiāng)村文化產(chǎn)品類型，豐富上海鄉(xiāng)村的特色文化旅游。

　　（3）新興產(chǎn)業(yè)型。上海郊區(qū)是高端制造業(yè)的主戰(zhàn)場，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主陣地。郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展高端制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是上海市委、市政府提出的上海市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要方向。據(jù)此，上海鄉(xiāng)村可以進(jìn)一步集聚上海的科技、資本、人才優(yōu)勢，把上海的科技人才優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為郊區(qū)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。可以借助電子、信息、新材料、生物醫(yī)藥、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時機(jī)，建設(shè)以“新興產(chǎn)業(yè)”為特色的特色鄉(xiāng)村，承接中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移和資源輻射。

　　（4）宜業(yè)宜居型。要充分發(fā)掘鄉(xiāng)村自身的特色資源，培育和壯大特色產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以產(chǎn)業(yè)興村，以鄉(xiāng)村促產(chǎn)，推動產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村融合發(fā)展，增強(qiáng)鄉(xiāng)村的綜合實力、發(fā)展活力和就業(yè)容納力，要構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)互動的產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)支持和農(nóng)產(chǎn)品流通等特色農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

　　作者：王士蘭，浙江大學(xué)國際創(chuàng)新研究院；陳靜，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院。