城市文明已達上萬年，集中了人類巨大的智慧。城市發展千變萬化、千頭萬緒，但始終圍繞三個主要指標：第一是幸福指數，第二是GDP，第三是可持續性。城市的發展離不開這個三角關系。由此，我們來看一下國際新城建設的一些經驗和教訓。

　　霍華德田園城市的三重目標

　　120多年前，現代城市規劃奠基人——英國社會學家霍華德提出了“田園城市”。他指出任何田園城市都有三重目標。

　　第一是空間目標。包括城市控制在一定的規模，對建城區用地擴張進行限制；幾個田園城市圍繞一個中心組成系統；用綠帶和其他開敞地將居住區隔開；合理的居住、工作、基礎設施功能布局；各功能區之間有良好的交通聯結；可以便捷地與自然景觀接觸。

　　第二是社會目標。包括通過土地價格公共政策規定限制房客的房租壓力；資助各種形式的合作社；土地出租的利息歸公共所有；建設各種社會基礎設施；創造各種就業崗位，包括自我創造就業崗位的專業戶。

　　第三是管理組織目標。包括建立具有約束力的城市建設規劃；城市規劃指導下的建筑方案審查制度；政府應作為公共設施建設的承擔者；把私人資本的借貸利息限制在3%—4%范圍之內；公營或共營企業的建立。

　　霍華德不僅為現代城市規劃學理論奠基，還專門組織了協會，以推廣他的理念投入實踐。在他的不斷推動下，英國第二個田園城市開始進行實驗。當時的城市規劃是完全功能性的，例如20世紀著名的建筑大師、城市規劃家勒·柯布西耶提出的“建筑是居住的機器”，那個時候的城市按圖形規劃得非常清晰，就像澳大利亞首都堪培拉和巴西首都巴西利亞那樣，空中鳥瞰是非常漂亮的，但是人住起來卻并不舒服。

　　英法衛星城規劃的經驗教訓

　　英國和法國二戰之后不約而同地興起了新城建設，但兩者在許多方面都存在差異。

　　第一，目的差異。英國為了控制倫敦城市規模，在中心城市以外的若干距離范圍內，選擇某些被認為是適當的地點建新城，在新城設置具有一定規模的工業、住宅及其他設施，以吸引大城市的產業和居民入住，使之逐步形成自我平衡的新城鎮。法國的新城建設則是從解決大城市的矛盾出發，旨在解決巴黎中心城區第三產業無限膨脹的困境，將新城作為整個大城市地區的一個磁極，在開始規劃時就注重景觀設計，擬將中心城區內的商業機構、文教團體等吸引出來。

　　第二，中心差異。英國的衛星城注重工業發展，而巴黎是創造了新城中心，把市政管理、商業服務、資訊產業、文化、娛樂、教育黏合在一起，建立一個生活環境上至少可以和主城比擬的新中心。

　　第三，選址差異。英國要避免新城與大城市連成一片，因此二者距離較遠；而法國強調靠近城市中心，以便充分利用中心的教育、交通、基礎設施等的輻射，甚至一些文化也搬過去了。

　　第四，基礎差異。英國把衛星城的興建、擴建分成兩種類型，20年左右才能形成一個萬人新城；法國則充分利用原有的人居場所，將真正意義上的田園進行合理的城市化建設，發展非常快。

　　第五，功能差異。英國的新城從單一的工業發展到多種工業，這是考慮到要使新城便于吸收各種技術的居民就業。法國的新城強調吸引更多的商業、公共機構及各種文體娛樂設施，目的在于限制巴黎市區或其他大城市中心第三產業的無限制膨脹。

　　第六，布局差異。英國受霍華德的影響，在幾何圖案上做文章，賦予各個新城不同功能。呈現在同心圓內星狀分布新城的形狀，在幾個不同時代建設的新城，選址都在環路周圍，比較分散，有明顯的功能分區。法國新城的形態是以巴黎為出發點，沿著高鐵、高速公路進行延伸的手指狀格局，交通非常便利。實際上是將原有的一組村鎮組合起來，于是在城市里面也可以看到村莊、田野的美景，變成最像鄉村的城市，人人都可以接觸自然。

　　第七，建筑差異。英國的新城建設，在建筑方面繼承了英國的傳統特點，比較嚴謹，形式上較整齊劃一。法國新城就成了建筑師各顯神通的場所，要求多樣化、布局靈活，最后形成的新城格局美觀，充滿了活力。

　　從英法衛星城規劃的經驗教訓，我們可以總結出，我們的新城建設，必須對目標城市產生足夠反磁力。新城鎮不在于大，而是要富有特色化，與主城有互補性，能展示稀缺性。在環境更美、公共服務更優、生活更適宜等方面下功夫。以實現“人無我有，人有我優”。就像我們時常所講的城市要有“IP”。

　　生態城市建設的一般原則

　　現在城市的評價指標林林總總，但是萬變不離其宗，都要以人為中心。那么，生態城市的一般原則是什么？

　　在交通方面，要求編制覆蓋整個地區的交通規劃，將提高步行、騎車和使用公共交通出行的比例作為生態城鎮的整體發展目標：10分鐘以內的步行距離能夠抵達發車間距較密的公共交通或地鐵車站；在生態城鎮各種設施的整體布局規劃上，不能出現依賴小汽車的規劃模式和空間布局。生態城鎮的規劃設計的目標是能夠至少減少50%的小汽車出行

　　在土地利用方面，要求生態城鎮內部應當實現混合的綜合商務和居住功能，盡可能減少非可持續的、鐘擺式的通勤出行的生成。在服務設施上，要求建設可持續的社區，能夠提供為居民的富裕、健康和愉快地生活有所幫助的設施。

　　在綠色基礎設施方面，要求生態城鎮的綠色空間不低于總面積的40%，其中至少有50%是公共的、管理良好的、高質量的綠色/開放空間網絡，盡可能將生態城鎮的綠色空間與更為廣闊的鄉村銜接在一起。綠色空間要求具有多功能和多樣化，例如綠地、濕地、廣場、野生憩息地等。

　　在水資源利用方面，要求生態城鎮在節水方面具備更為長遠的目標，明確水循環戰略；生態城鎮的開發建設不會惡化水源質量，采用低沖擊開發模式(LID)；必須實施“可持續的排水系統”（SUDS）和水景觀開發利用規劃。

　　在防洪風險管理方面，要求生態城鎮以合理的工程與非工程措施相結合，有效應對雨洪威脅并盡可能保留自然斑痕。

　　在城鎮設計方面，無論是街道、公共場所、公園或公共空間都應進行高水平、有特色的城市設計。基于“為生命進行建設的規范”和“街道設計原則”，無論是商業建筑或住宅都必須通過高質量的建筑設計；制定優秀的城市設計標準，有效指導生態城鎮在開發建設過程中所帶來的碳排放。

　　在公共服務設施建設方面，應盡可能吸引國家或區域一流的服務機構入駐生態城，迅速提升宜居水平。

　　在產業孵化方面，吸引一流大學設立專業院校，形成人才集聚、持續研究、企業孵化衍生的中心；設立專門基金吸引一流目標企業入駐。逐步形成企業集群（Cluster）。

　　在節能減排方面，設置入城產業的單位碳排放門檻。

　　“環保櫥窗”——德國弗萊堡

　　讓我們來看一個生態城市建設的范例——德國弗萊堡。

　　1996年，弗萊堡市議會決定至2010年，將城市二氧化碳排放量降低25%：通過采取一系列措施，交通和能源部門的廢氣排放得到明顯控制；居民用電中，核能發電的比重由原來的60%減少到低于30%；近50%的用電來源于熱電聯供方式。至2030年，將二氧化碳的排放量再降低40%。弗萊堡決定將本地區能源供應公司巴登諾瓦股份公司所上繳營業稅的10%（120萬歐元）專門用于氣候保護項目（主要用于交通和房屋建造項目）。

　　弗萊堡城市領導者的環保意識很強，他們認為作為綠色之都，弗萊堡的理念應該是世界視角的。現在弗萊堡已經成功地把綠色理念擴散到全世界。如今，環保經濟早已成為弗萊堡最重要的經濟支柱之一，弗萊堡的概念、規劃和技術都已經形成了巨大的品牌。

　　正因為他們的綠色理念，弗萊堡很早就吸引成立了大批私立或者公立的科研中心。如德國弗勞恩霍夫研究院太陽能系統研究所等，是弗萊堡從事可再生能源研究的核心單位。

　　此外，弗萊堡市建立了交流學習機制。弗萊堡的國際太陽能技術博覽會（Intersolar）自從2000年首次舉辦以來，已經發展成為歐洲太陽能技術領域最重要的博覽會。國際太陽能技術博覽會連續八年成果輝煌。2007年曾創3.2萬名參觀者的紀錄。

　　在市民參與運動方面，阿爾堡憲章于2004年通過。弗萊堡市在2006年簽署了該憲章并承擔以下義務：與居民共同尋求降低能源消耗、提高可再生能源比重的發展模式；將氣候保護與能源、交通、貿易、農林業的發展和垃圾處理等相結合。

　　在綠色產業經濟形態方面，目前在弗萊堡約有1萬人從事于環保和太陽能領域，兩個領域有企業1500多家，不僅每年創造產值5億多歐元，而且也為創建城市良好形象作出了貢獻。

　　為了保護城市資源，弗萊堡市自然與風景規劃（至2020年）目標明確的自然保護措施包括擴大有價值的保護區，并將市轄區的生態群落聯結成網等。該市在對土地使用和自然風景進行規劃的同時，也進一步改善了對城市開放空間規劃，為未來弗萊堡市的塑造奠定了基礎。

　　此外，垃圾的分選處理在弗萊堡市早已蔚然成風。經居民分選后的垃圾裝入綠、黃、紅、藍等不同顏色的垃圾袋和垃圾箱中，幾乎帶有傳奇色彩。弗萊堡市居民每人平均扔棄的廢物量，明顯低于所在州和德國全國的水平。

　　弗萊堡市的交通規劃政策也頗有成就。1982至1999年間，自行車交通占市內交通的比例由15%上升到28%。公交車交通占市內交通的比例從11%升至18%。私人汽車的使用比例則從38%降至30%。與德國其他大城市相比，弗萊堡的私人汽車擁有比例最低，每1000人平均擁有423輛汽車。

　　以綠色和舒適愜意著稱的弗萊堡市擁有眾多的綠化帶，其總面積達500公頃，從城郊一直延伸至市中心。二十余年來，城市綠化帶的經營管理，以最大限度地控制人為影響為出發點，放棄使用農藥，只種植本土喬木和灌木。

　　在能源革新計劃方面，弗萊堡城建項目在設計之初，即須考慮充分利用太陽能節能等問題。在造價相同或升高不超過10%的情況下，房主須以合同形式確認采用對環境負面影響最小的能源供應方式。

　　弗萊堡市的可持續發展道路具有高效率、勇于創新、經濟與生態效益雙贏、兼顧社會和諧發展等特點。面向未來，走可持續發展道路，搞活經濟，繁榮學術與科技，保障居民生活質量和增強對未來的信念，是城市今后的發展目標。如今，這座綠色城市已成為德國和歐洲的“環保櫥窗”，成為眾人贊譽與學習的榜樣。

　　（作者系國務院參事、住房和城鄉建設部原副部長。本文根據作者在2019年中國城市大會長三角峰會上的演講整理。）