現代化的國家治理，既要按產業或領域實行自上而下的縱向治理，也要有不同空間單元的空間治理。黨的十八屆五中全會提出，以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。這是中央首次明確提出空間治理。

　　全國主體功能區規劃確定的城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區以及國家公園、自然保護區的功能不同，治理思路和重點也應該不同，不能簡單應用同一政策。縱向的自上而下的治理要求，如環境治理、生態保護、地方政府隱性債務化解、金融風險防范、棚戶區改造、僵尸企業處置等都是正確的，但不同地區情況不同，不能也不應該采取完全相同的治理方式與方法。

　　空間治理不同于現有的對地方事務的自上而下的管理，而是在國家基本制度和大政方針的基礎上，根據不同空間的主體功能定位，實現人口、經濟、資源環境的空間均衡以及各項工作精準落地的治理模式。

　　空間治理要尋求

　　可持續的、均衡的發展

　　要實現空間發展，就要在一定的空間內，實現經濟發展、人的全面發展、可持續發展三個發展的均衡。

　　不同空間，三個發展的內容和強度是不一樣的，比如北京可以強調經濟發展，三江源地區則應該強調生態環境保護。一個空間里面，既要有財富增加，又能公平惠及所有人，還能保持自然再生。空間發展是生態文明意義上的發展，生態文明是一種新的文明境界和社會形態。要用生態文明的元素改造工業文明，為人類社會最終走向生態文明作出我們這一代人的努力。空間發展的空間尺度可大可小，大的如長三角地區，小的可以到一個城市、一個縣、一個區。

　　為什么要提空間發展？主要是因為目前我國存在著空間發展的“四大結構失衡”：

　　一是經濟與人口失衡。部分城市內，一些群體消費力有限，消費力有限就制約了生產能力擴張。這不僅涉及空間失衡問題，同時還涉及未來產業發展的問題。

　　二是財力與人口失衡。現在各國人均財富支出差距比較大，意味著公共服務、基礎設施、生活水平差距是很大的。

　　三是土地與人口失衡。具體表現為城鄉之間，人口在向城市集中，但農村建設用地卻難以進入城市，帶來農村宅基地閑置和城市居住用地短缺；城市之間，一二三線城市土地配置與人口流動配置不合理，一線城市居住用地少，地價過高、房價過高，部分三四線城市人口流出，而居住用地仍在增加。

　　四是經濟人口與資源環境失衡。過去城市規劃是按照行政區，而不是按照城市群或者經濟區來推動城市化。在這種思路下，城市行政區就會攤大餅，造成功能集中于主城區，開發強度過高，生態空間銳減，污染嚴重。

　　此外，還要顧及空間的均衡性，即人口、經濟、資源環境如何在一個空間實現均衡。在我國部分城市內，空間發展還不是很均衡，而這種不均衡造成的各地區之間經濟發展的分化，可以通過改革來解決問題。

　　空間治理

　　要解決空間失衡問題

　　空間治理的對象，就是空間發展，就是協調經濟發展、人的發展、可持續發展，解決空間失衡問題。同時，空間治理并不是一個單純的生態環境治理。黨的十八屆五中全會把空間治理寫進了生態文明建設，而生態文明不僅僅指生態保護問題，更多講的是要把生態文明的理念和原則貫穿到經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設的各個方面和現代化治理的各個環節。

　　空間治理的單元，可以從不同角度去看，比如單從社會治理來看主要是行政區單元；從空間發展來看，主要是主體功能區單元，這個單元可能很大，也可能就是一個自然保護區；從生態環境治理本身來看，主要是自然生態系統和環境流域單元或空域單元。

　　空間治理的目的，是實現經濟、人口、資源環境的空間均衡，同時經濟發展、環境優良、民生改善，社會公平。

　　推動空間高質量治理

　　高質量發展，既要有產業的高質量，也要有空間的高質量。

　　空間治理途徑或任務有以下幾點。

　　第一是要推進形成主體功能區。主體功能區從2005年“十一五”規劃建議提出來后，逐漸形成了全國主體功能區規劃，并進一步上升到戰略和制度。目前，這個制度正在落實，各地區也在嚴格按照主體功能區定位來推動發展。

　　第二是各地區都要重視提供生態產品。過去講工業、農業，并沒有重視提供生態產品。各類主體功能區，包括城市化地區，應該充分重視提供生態產品，同時要大幅度降低開發強度，把更多的空間留給綠地。也就是在發展經濟的同時要重視保護和修復生態環境，增強生態產品的生產能力。

　　第三是優化空間結構。主要指實行用途管制，對基本農田、生態空間的占用進行管制；建立開發許可權制度，同步鼓勵生態修復、耕地復墾、實現開發權交易；優化城市、農業、生態空間結構；優化工業、居住、公共服務、基礎設施的空間結構。

　　第四是編制實施空間規劃。空間規劃是以空間發展為對象的規劃，是空間發展的指南，是各類開發建設活動和約束開發行為的第二準則。

　　第五是統籌生態環境治理。首先要建立生態環境治理的空間單元，比如四川盆地的空間治理、大氣治理要建立在什么樣的空間單元基礎上，包不包括重慶和其他西部地區，還是就在成都行政區范圍之內？還有各地區都面臨的水的共治問題，如水資源、水環境怎么統籌治理的問題等。

　　第六是基礎設施互聯互通。目前，我國在城市規劃建設中，一小時經濟圈建了不少，但是經濟圈內部軟件差距還非常大，需要重點建設基礎設施。

　　第七是統籌使用財政轉移支付。第八是實行差異化考核評價。第九是組建協調辦公室，對跨行政區的空間治理要有專門的機構。

　　（作者系全國政協常委、經濟委員會副主任，中央財經委員會辦公室原副主任。本文根據其在第十四屆“清華大學公共管理高層論壇：高質量發展與現代治理體系”上發言整理。）