2019年5月23日，中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（下文簡稱《若干意見》） 正式公布，標志著國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成（趙龍，2019）。國土空間規劃體系是一個新生事物，必須要有足夠的耐心逐漸成熟與進階。機構合并為國土空間規劃體系的構建奠定了基礎（董祚繼，2018），但體系的構建還需要思維方式轉變和過往經驗總結的有效結合，要做到水乳交融、知行合一，才能真正確保構建“全國統一、責權清晰、科學高效”的國土空間規劃體系。

　　一些學者從不同的角度，對國土空間規劃體系構建紛紛提出自己的創見，有的側重于總體框架（伍江，2019），有的側重于思維范式與價值取向（梁鶴年，2019），有的側重于技術變革（趙燕菁，2019），有的側重于區域——要素統籌（林堅，等，2019），有的側重于用途管制機制（黃賢金，2019），等等。其中，孫施文等人從本源要義的角度，認為國土空間規劃是推進生態文明建設的關鍵舉措，是實現高質量發展和高品質生活的重要手段，是促進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求（孫施文，張皓，2019），這為理解國土空間規劃體系構建提供了良好的分析框架，本文擬作進一步的深入闡釋。

　　1 認識論：生態文明建設優先是國土空間規劃體系構建的核心價值觀

　　一切行動從認識開始，怎么認識決定怎么行動。對于國土空間規劃而言，認識論的核心必然是生態文明理念。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在戰略和全局的高度，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業的總體框架，為努力建設美麗中國、實現中華民族永續發展，指明了前進方向。國土空間規劃在《中共中央、國務院關于生態文明體制改革總體方案》中作為一項重要的制度建設內容予以明確，在《若干意見》中也明確提出，國土空間規劃“是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措”。可見，國土空間規劃就是為踐行生態文明建設提供空間保障，生態文明建設優先理應成為國土空間規劃工作的核心價值觀。

　　從工業文明時代步入生態文明時代，是世界發展的必然趨勢。中國走生態文明之路，之所以必須更加積極主動，一方面源自全球自然資源環境的壓力和中國作為國際大國的擔當，如若中國像美國、澳大利亞一樣發展，至少需要五個地球的能源和資源，這是地球無法承擔的；另一方面源于中國自身的環境污染嚴重和生態系統退化，如果說杜甫筆下的古代戰亂年代是“國破山河在，城春草木深”，那么當代和平年代卻有“國在山河破，城興草木凋”之虞。換言之，中國由于人均資源保有量有限，但又要實現人民對美好生活的向往，就既不能延續以往高消耗的“美國模式”，也不能采用高成本的逆城鎮化模式，而只能采取兼具緊約束資源投入和可支付經濟投入兩大特征的可持續發展模式。因此，中國走生態文明的道路，從現實看源于內外雙重壓力，從長遠看則關系人民福祉、關乎民族未來。

　　1.1 治理生態病是生態文明時代國土空間規劃的核心作用

　　對于國土空間規劃的認識，不同的人身份不同、經歷不同、目的不同，視角和觀點不盡相同。第一種是外視角，一般為傳統城鄉規劃人的思維，站在主體外面看，認為新的國土空間規劃就是多規合一，核心是簡化流程、消除多規矛盾，主要任務是對圖斑，通過拼合疊加實現“多規合一圖”。第二種是內視角，一般為傳統土地規劃人的思維，站在傳統國土“簡單、有效”的管理體系下，推崇一味的簡化，自上而下強化指標和空間控制線的約束傳導，形式大于內容，并一以貫之。新時代下，兩者均不可取，應用“全視角”來認識國土空間規劃，正如自然資源部總規劃師莊少勤所言：“生態文明的新時代是討論規劃邏輯的起點和基點，國土空間規劃的理論、方法和實踐應順應新時代發展要求而優化”（莊少勤，2019）。

　　當今世界面臨百年未有之大變局，規劃同樣也面臨百年未有之大變局。核心并不是因為機構調整，而是因為進入到新時代，文明形態發生了變化。現代城市規劃出現在工業文明時代，核心是用來解決工業化、快速城市化帶來的城市病，規劃價值取向體現工業文明時代的價值取向。現在進入生態文明時代，從生態文明的視角看，自然生態系統、經濟生態系統、社會生態系統及其復合生態系統都出了很多問題，所以才要修復生態系統，構建山水林田湖草生命共同體，才要修復自然經濟社會復合生態系統，樹立人類命運共同體。相應的，規劃的核心作用是要治理生態病，而不僅僅是治理城市病。

　　1.2 生態文明時代必須遵循的四大原則

　　一是生態系統不可分割。生態學研究生物和周圍環境之間的相互關系，其中生物最早指的是個體，隨著研究的深入，發現生物不是以個體而是以種群的方式存在，因此研究又擴展到種群和環境的關系，再深入發現應該是生物群落和環境的關系，再深入發現其實是一個生態系統，并且是一個復合系統，既有自然系統，又有社會、經濟、文化等系統。

　　二是生態后果不分疆域。為什么習總書記提出人類命運共同體能引起共鳴，很大程度上因為生態問題是系統問題、區域問題，通俗而言，就是你不好了我也好不了，污染別人的同時也會污染自己，河北有霧霾北京也遭殃，蘇州有污水上海也遭殃，全球氣候變暖地球人民都遭殃，全球生態系統是一個完整的共同體。

　　三是生態產品不可或缺。不管是藍天、白云、綠植，還是清新的空氣和潔凈的水體，對美好生活而言都缺一不可，并且逐漸變成稀缺品。

　　四是生物多樣性彌足珍貴。多樣性的背后蘊含極高的價值，其中：大自然中可直接拿來用的，稱為直接價值，如大自然提供的建筑物料、日常食材等；因生物多樣性帶來的、蘊含在其內的用于解決現實問題的智慧與辦法，稱為間接價值，如植物中提煉的中草藥可用來療養身體，再比如大自然清馨、悠然的環境可治愈心理疾病；直接價值很大，間接價值更大，甚至還可能有尚未發現的潛在價值。生物多樣性與氣候和緯度有著密切的關系，隨著寒帶至熱帶遞增。我國雖然地域面積廣闊排名世界第三，但生物多樣性僅排名第八位，排名第一的是巴西，因其亞馬遜熱帶雨林里蘊含了極其豐富多樣的生物基因。

　　1.3 現代生態學的三大理論基礎

　　現代生態學研究的是復合生態系統的結構和功能，主要有三個研究方向。

　　一是整體性理論。中國古代的宇宙觀和自然觀歷來強調整體性，人法地、地法天、天法道、道法自然的思想，就源于中國人對大自然整體性的思考。現代生態學研究是由小到大，由生物個體到種群、群落、系統再到復合系統的整體性研究，這多少契合了中國的傳統思維。整體性思維就是要從整體的視角，而不是分割的方式，去觀察、分析、判斷事物，這才是典型的生態思維。

　　二是生物多樣性理論。要有多樣性的概念，才有生命力與活力。比如，過去的國家主體功能區規劃從相對單一的地理學的視角，對全國生態進行劃區管控，得出的結果是北方有大面積的林帶需要重點保護與管控，反而越到南方保護與管控力度越弱，這與生物多樣性的價值背道而馳，不符合生物多樣性分布的緯度梯度格局規律（即隨著緯度降低，物種多樣性增加）。因此，在生態文明視角下，如果沒有建立起生物多樣性的思維方式，則無法正確認知生態價值。

　　三是生態系統理論。動物與動物之間，生物與生物之間，都是既相互依存、同時又相互競爭的，所謂“競爭互利”。城市亦是如此，既要競爭也要合作，過去損人利己的發展方式是反生態的思維，共贏發展才符合生態系統思維。因此，必須加強兩種思維，一是系統思維，不能機械線性思維；二是整體思維，不能簡單分割思維。比如過去研究城市重點關注建設用地，非建設用地關注較少，西溪濕地就提供了城市和生態相融，復合生態、居住、創新、文化交流等功能和諧共生的典范，是生態文明時代人民群眾對美好生活追求的重要空間載體，西溪濕地也從一個純自然生態空間，成為具有復合功能與獨特魅力、人與自然和諧共生的新型城市空間。

　　1.4 基于生態文明認識論視角構建國土空間規劃體系的要點

　　從生態文明認識論的視角出發，未來國土空間規劃體系的構建要明確以下兩大要點：

　　第一，樹立生態視角。生態視角是觀察和理解現實的一把關鍵鑰匙，要養成用生態視角看問題的習慣，提高用生態視角看問題的能力。當然，生態既包含自然生態，也包括經濟生態、社會生態、文化生態、產業生態、創新生態甚至政治生態，只有建立了多元、整體的生態視角，才能更好地分析、研究和謀劃城市。其實樹立了生態視角，諸多事情就會豁然開朗：如工業文明時代我國提西部大開發，是因工業文明時期西部不如東部，沿海地區外向型經濟占優，因此需要“以東帶西”，以生產來推動西部發展，拓展國家開放發展格局。而當前生態文明時代，北方發展較為緩慢，就是因為其多樣性缺乏，不僅僅是自然生態系統多樣性缺乏（華北平原植物幾乎都以楊樹為主，物種相對匱乏），經濟生態系統也較為單一（國有企業往往占據絕對主體，只有少量外資、合資與私營企業），甚至連文化生態也更加單調（從春晚收視率的分布北方遠高于南方就可見一斑），造成經濟活力不足，城市發展不可持續。

　　第二，樹立生態價值觀。要用生態文明的價值觀替代工業文明的價值觀，重構什么是好什么是差、什么應該什么不應該的價值體系。首先是多樣性，不要單一化，單一會導致韌性不足，應對能力不強。城市多樣性的涵蓋面很廣，不僅自然資源要多樣，功能、產業、人群、空間、景觀等都要多樣。其次是包容性，有機包容講究內在的關聯與平衡，不能相互排斥，不能以大壓小，要實現生態復合系統之間的平衡。如公共服務設施的布局，工業文明時代關注集聚和效率，傳統規劃將大量文化設施集中布局，提升服務能級；到了生態文明時代，更好的做法應該是將文化設施分散到社區中，讓服務設施與社區形成有機融合的包容體，通過關聯性提升社區的活力和設施使用的效率。當然還有諸多生態價值觀下的關鍵詞，諸如有機、平衡、分散、就近、韌性、復合、步行、適度、小微、體驗、綠色、循環、開放、協作、友好、依存、連通、集群、網絡等。以“就近”為例，看上去非常不起眼的兩個字，卻蘊含了深刻的生態學價值觀：城鄉要融合，城市發展和農業生產就近布局利于食品就近供應、更安全、更綠色，且能減少因遠距離運輸帶來的不經濟和碳排放等負面影響；污染物應就近、分散處理，利于提升城市的安全韌性，強化對外部變化的應對能力。

　　在生態文明價值觀影響下，分析城市問題時，還應關注若干基本要點。第一，經濟增長不等于經濟發展，增長是跟過去比較，發展是看未來的潛力，參照物不同；第二，經濟發展不等于城市發展，城市發展的內涵更為豐富，還包括社會、生態、文化等領域的發展；第三，城市發展不等于城市建設，發展是多元的，建設是單一的；第四，生態不等于綠地，更不等于景觀，生態文明強調生態，而不是過分追求綠地和景觀。生態一定是道法自然，依靠自然做功，而不是高投入、多維護，城市種植亦是如此，植物是群落的、多樣性的，美國每個城市的平均樹種是800 多種，而中國城市平均才300 多種，相差甚多。生態應該少花錢，多花錢的生態是偽生態、反生態。

　　過去城市發展是以經濟發展為中心，經濟學追求的是價值相同、標準統一，有拉平和趨同的取向；相反，社會學的取向強調不同本身就是價值，豐富多彩更好；而生態學就更加強調整體性與多樣性。因此。在生態文明時代，城市的價值應該是多樣化的，應關注生物、環境、文化、風貌等多元特色，沒有單一的、標準化的所謂“好”，好的城市應該是能夠適應生態環境的城市，應該是因地制宜、各美其美，才能美美與共、天下大同。好的規劃既不能“以地為本”，也不是簡單地“以人為本”或“以生物為本”，而應該“以人與自然和諧為本”；既不是單一的開發導向，也不是純粹的保護導向，而是“開發與保護協調”的服務導向。這才是中國文化精髓“道生一，一生二，二生三，三生萬物”的真正要義所在，所謂“孤陰不生，獨陽不長”，陰陽合和才能萬物生焉。換言之，只有深刻理解了生態價值觀和復合生態系統的重要性，才能更清晰的看待資源、理清問題、認識價值，才能做好新時代的國土空間規劃。

　　2 本體論：全面實現高水平治理是國土空間規劃體系構建的根本依據

　　“國家治理體系和治理能力現代化”是中共中央提出全面深化改革的總目標之一，《若干意見》指出國土空間規劃體系“是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求”。由此可見，建立國土空間規劃體系并監督實施，承載著不斷推進全面深化改革目標實現的重大職責，就是要通過改革，讓空間規劃回歸到適應國家治理體系現代化的建設目標上。

　　從國家治理能力的層面去理解規劃，核心是要綜合考慮如何將“資源”變成“資產”再變成“資本”，自然資源部設立的核心職能就是要聚焦于對自然資產的產權界定、確權、分配、流轉、保值與增值，將空間作為自然資源資產進行管理，這與發展階段及其相應的制度設計密不可分。從規劃的發展演變看，大致可以分為三個階段：第一階段，規劃的時代背景是以建設為導向，是從建筑學、工程學的背景出發，主要任務是回答怎么樣的建設更科學合理、更經濟、更美觀。第二階段，隨著經濟社會快速發展，城市發展升級，規劃的作用是為城市政府的決策提供咨詢服務。衍生出諸多概念規劃和戰略規劃，指向的并不是工程建設，而是城市發展的方向與思想，要確定合理的目標和恰當的戰略，以凝聚全社會共識。第三階段，隨著城市與區域快速發展，資源、環境問題越來越突出，規劃勢必走向資源管理型規劃，要在生態文明發展新理念下，加強對國土空間資源的統籌管理與引導。由此可見，國土空間規劃體系的構建是我國社會經濟發展的時代要求，其本質是要推動治理能力現代化，是要通過高水平的空間治理，推進生態文明建設、建設美麗中國。

　　也正因為國土空間規劃體系構建事關治理體系改革，因此應緊扣規劃的編制、審批、監管三大環節。

　　2.1 規劃編制：融合進階

　　過去，幾大空間規劃是相互分隔的：城鄉規劃比較復雜，動輒幾十甚至上百個專題專項，把規劃研究和規劃編制報批混為一談，大動干戈卻常常事倍功半；國土規劃比較簡要，強化指標的分解、管控、落實，但剛性管控有余而戰略引領不足。新的國土空間規劃編制應該是“合一”的，且須把握四個原則：①深入淺出。變革過去不同類型規劃“深入深出、淺入淺出”的問題。規劃內容要深入，深研問題、找準方法、明確路徑；規劃成果要淺出，要言不繁、大道至簡；②發揮優勢。過往不同類型規劃有不同的特點與優勢，要發揮城鄉規劃深入研究城市問題的能力，發揮國土規劃強化管控和約束傳導的體制優勢，揚長棄短、優勢互補，提升綜合水平；③補齊短板。無論城鄉規劃還是土地規劃，都不能認為用過去的“兩把刷子”就可以承擔起新的國土空間規劃編制任務，多規是“合一”而不是“拼一”，“合”是內外互通，是以生態文明的新思想、新理念、新理論，內外一致地指導規劃編制；④突出特點。不突出特點的規劃是沒有價值的，合一的規劃還應凸顯城鄉規劃的精髓，突出城市發展的特色。

　　針對四大原則，規劃編制應注意兩方面要求：一是不能沿用老思路。過去規劃的目標清晰而單一，就是指導建設，因此規劃的“招數”如同拿著錘子敲釘子，無論敲擊釘子的力量大小、角度高低是否合適，多少都能起些作用。而未來目標更加綜合多元，不僅是發展，更重要是找尋生態、綠色的發展路徑，因此需要更加全面、更加創新的思路與方法來支撐；二是不能套用新模板。國土空間規劃的技術規范、規程開始陸續發布，但如果規劃僅僅是按照規范、規程對號填空，這種規劃是沒用的、沒有生命力的。規劃的靈魂是因地制宜，不同地區發展階段與特點差異明顯，如西藏青海地廣人稀，生態極其脆弱，這類地區的國土空間管控應黑白分明，剛性管控相對明確，且邊界明晰；而江浙地區，自古以來人與自然高度融合，若用黑白分明的管控措施，會因邊界過于分明，導致活力受限，此類地區應該有黑白過渡的“灰空間”，才能傳承發揚天人合一那無窮無盡的魅力。總之，規劃編制必須因地制宜，不能全國一刀切，不能死套規程。做不同地區規劃要統籌考慮地方資源稟賦、發展階段、現實問題、國家戰略，提出針對性方案，綜合起來體現生態文明下的地方特色與要義。

　　2.2 規劃審批：分級授權

　　自然資源部《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》中明確要求報批審查的原則是“管什么就批什么”，但也有人對此做了歪曲延續，拿著簡化流程的擋箭牌，變成“批什么就編什么”。“管什么就批什么”是對的，但絕不等于“批什么就編什么”是對的。核心在于國家構建五級的國土空間規劃體系時，應強調分級授權的理念。現在有些人希望利用國土信息平臺的優勢，上下一致、一管到底，這種思想對于國家國土空間資源管理來說一種災難，聽起來很美好，實際卻不能應對任何變化。上位規劃是通過下位規劃貫徹、體現和傳遞，而不應直接拿上位規劃來管理和督查。過去的督查都是拿著國家層面的規劃直接督查城市的違法建設，這是錯誤手段。新的體系應是分級審批、分級授權、分級督查，國家層面督查省級政府的要點應該是是否編制省級層面的國土空間規劃，是否貫徹落實上位規劃與國家戰略要求；省級層面督查城市政府的要點應該是是否編制城市一級的國土空間規劃，是否貫徹落實省級層面的戰略部署、管控與指標要求，是否編制詳細規劃來貫徹落實總體意圖，而真正對建設情況的督查依據應該是詳細規劃，逐層授權、層層監督。

　　相應的，管什么批什么、分級授權引導下的規劃編制，就不能將歪曲為“為管理而規劃”，美其名曰過去的規劃編制不為管理、不考慮管理，現在應關注管理，怎么好管理怎么去編，盡可能的簡單、簡單再簡單，以便簡化流程。然而，管理是上級部門的權力，為管理而編的規劃，那就是為上級部門而編制的規劃，城市理應屬于人民，規劃應為人民群眾追求美好生活而編制，怎么能一概而論“為管理而編制”。國家和省級層面的規劃，作為上位規劃，可能更多為管理而編制，但城市層面的規劃更多為了指導實施。因此，不能簡單一刀切，更不應簡化、簡化再簡化，規劃的目標不僅僅是規劃管理，還是助力科學決策、凝聚社會共識、指導實施建設等的核心政策工具。規劃本原很簡單，核心是五個字——目標與行動，首先是目標、其次是行動，關聯起來就是規劃。沒有目標就沒有規劃，理想與目標是希望未來是一種更好的狀態，但只提理想沒有用，一定要有行動方案，用實際行動去實現，而僅僅為了管理的規劃是不需要行動的，因為管理往往是限制行動的。

　　2.3 規劃監管：精準有效

　　規劃監管會越來越受到重視，現在有人提出要從簡從嚴，秉承精簡流程、提高效率的宗旨，大大減少國務院審批城市的數量，有其合理之處，但也要防止過于簡單的思維。其實，審批監管的數量并不是最重要的，監管的對象是否精準、監管的內容是否有效，可能更為關鍵，正如有的專家所說“數量減少，不如擇要”。何為擇要，即從國家角度不應僅僅關乎城市的行政等級和規模大小，更應考量城市是否在某一方面體現國家價值。比如桂林市全域不過530 萬人左右，GDP 總量僅排全國第126名，既不是省會、副省級城市，也不是特大、超大城市，但卻是山水相融相生、天人合一的中國城市建設重要代表，具有國家層面的重大價值，反而應該作為國家層面監管的城市，并指導和支持其規劃與建設。

　　3 方法論：引領高質量發展和締造高品質生活是國土空間規劃的主要抓手

　　《若干意見》中進一步明確，國土空間規劃“是堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段”。當前我國面臨兩大基本國情：一是持續惡化的生態資源環境難以支撐社會經濟的持續發展；二是不平衡不充分的空間供給難以滿足人民對美好生活的向往。為此，必須一方面引領高質量發展，其內涵包括綠色、創新、特色化的發展，文化藝術和制度創新引領的發展，以及優化社會、人口、空間結構提升效率的發展；另一方面締造高品質生活，推動國土空間供給從滿足“生存機會”需要的“衣、食、住、行”空間，到滿足“生活品質”需要的“教育、醫療、養老、旅游、休閑”空間，再進而滿足“生命價值”需要的“藝術、文化、社會交往、自主創造”空間。

　　3.1 劃定要素流動邊界、顯化生態產品價值

　　改革開放40年來，我國在提供農業產品、工業產品的能力上大幅提升，但是在提供生態產品的能力上卻是下降的。與之形成對比的是，人民群眾對生態產品的需求正在不斷攀升。供需矛盾導致的稀缺性使得生態產品的價值實現成為可能，能夠兼顧自然資源資產的保值增值和人民群眾的財富增長。

　　國土空間規劃需要平衡資源的自然屬性和資產屬性，實現自然資源的資產化、資本化，以及生態資產的增值和效益最大化。推動生態產品價值實現的制度路徑中，建立自然資源資產的產權制度是基礎，需要通過創新權能、明晰產權來實現；建立要素流動激勵機制是引擎，需要通過分區制度、交易制度、補償制度來保障。

　　特別是通過分區制度劃定要素流動邊界。市場機制不是萬能的，生態產品的稀缺性和外部性決定其流動性需要進行分區分類約束。需要通過功能分區制度，讓“應流動且已流動的要素更暢通地流動，應流動但未流動的要素創造條件流動，不應流動的要素嚴禁其流動。”在可流動要素的邊界內，通過創新權能建立自然資源資產的他項權流轉機制，通過“低交易成本、高交易總量”的要素市場，實現自然資源的優化配置和資產保值增值。

　　3.2 樹立生態優先的國土空間規劃價值位序

　　人類文明不同階段所需求資源的類型是不同的。工業文明時代的城市規劃價值評估多基于開發導向，更加關注工業產品的原料和市場，更加強調交通區位、功能區位等。未來國土空間規劃應該更多關注自然資源和生態產品，強化生態區位和生態價值的評估。

　　生態系統價值包括三個部分：生態系統提供的物質產品、生態調節服務價值、生態文化服務價值。一方面要科學評估生態系統面向區域的生態調節服務價值和自身物質產品價值，建構安全、穩定的生態格局，劃定人類不可進入的生態保護紅線；另一方面，在人類活動的區域中，要以生態文化服務價值為衡量標準，確定良好生態產品的提供地，將其與生態產品消費地作為國土空間的兩個新極點，建構消費人群往返兩地的運輸通道。

　　例如：青海玉樹州的三江源地區，如果從開發導向的區位評估，結論是距離機場近，有條件開發與建設；但從生態價值的角度評估，該地區是長江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區，是世界上高海拔生物多樣性最集中的地區之一，生態價值極高、且不可替代，因此應將其劃入生態保護紅線，促進生態移民搬遷，實施最嚴格的生態保護制度。

　　3.3 完善多元維度的國土空間規劃技術手段

　　過去土地利用規劃的管控要素主要有三個：指標、位置和邊界。指標在空間上是不落地的，可以理解為“零維”屬性；位置在空間上是點狀要素，是“一維”屬性；邊界在空間上是面狀要素，是“二維”屬性。這些要素對耕地資源管理已經足夠，雖然“簡單、粗暴”，但是“有效”。

　　過去城市建設的管控要素是“三維”的，即在土地利用規劃的基礎上，需要確定建筑的高度、容積率，研究建筑外部的體量、形態、界面、比例，建筑內部的空間、分層、通道、尺度。

　　過去城鄉規劃的管控要素是“四維”的，即在城市建設的基礎上，增加了時間維度，按照“開發一片、見效一片、再開發下一片”的原則，考慮近、中、遠期規劃，明確不同階段該做什么、不該做什么。從集約、高效運營城市這一角度看，“第四維度”非常重要，同樣的規劃布局采用不同的規劃時序，可能會產生截然相反的結果。

　　如果拋開“人”這一主體，那么對國土空間實施“四維”要素管控就已經夠了。但新時代的國土空間規劃是以人民為中心、“五位一體”的規劃。它研究的不僅是客體空間，還包括“人”這一主體對客體空間的認識，正如諾伯格·舒爾茨在《場所精神》一書中所述：“場所=空間+精神”，在客體空間上疊加人的記憶、體驗、感受，就增加了“第五維度”，使國土空間成為有意義的“場所”。無論是東方或西方，我們都能從禮儀、宗教建筑或構筑物上感受到它給周圍環境帶來的“場所精神”。“第五維度”承載了城市記憶，塑造了市民的集體潛意識，培育著城市的認同感和歸屬感，最終形成“城市精神”。

　　空間是舞臺，主角是歷史長河中“你方唱罷我登場”的人，空間存在的歷史越長、積累的故事越多，它的“第五維度”價值就越高。我們要讓歷史走進當代，走向未來；讓未來容納當代、充滿歷史。蘇州古典園林不僅是因其造園技藝而出名，更重要的是其背后承載的故事、積淀的文化，及其蘊含的東方哲學思想。它的價值不會隨時間的推移而褪色，反而會更加熠熠生輝。

　　未來的空間規劃至少是五維、甚至是六維的。隨著信息技術的進步，5G與AR、VR 技術的融合，實體空間將與多個虛擬空間伴生構成平行世界，現實與虛擬的邊界將逐漸模糊，從而升級到六維空間。

　　新時代的國土空間規劃應該是融合一維、二維、三維、四維、五維視角下的多元技術手段，融合多學科的知識與技術，回歸到空間引領與管控的本源，回歸到人本屬性，疊加“人”這個主體的認識，疊加了情緒和情感，空間的意義和價值將會發生翻天覆地的變化。“土地”和“空間”是兩個截然不同的概念，空間規劃首先要從認識上使空間“升維”，從一維、二維、三維，升級到四維、五維甚至六維；其次要在規劃技術手段上實現多元融合、多維創新，才能引領高質量發展、締造高品質生活，讓國土空間更加豐富多彩。

國土空間規劃多元維度融合的技術手段示意

　　3.4 強化環境導向的國土空間規劃分析方法

　　在以往功能導向、產業導向、交通導向確定城市空間結構的基礎上，強化環境導向對空間結構的決定作用，例如：

　　3.4.1 提出通風廊道的格局和控制要求

　　對于靜風頻率高或炎熱的地區，應打開城市通風廊道，從而提升城市的空氣流動性、緩解熱島效應和改善人體舒適度。應依據城市盛行風向決定風廊的大致走向，并在此基礎上疊加背景風環境、地表通風潛力、通風量、城市熱島、綠源空間分析，利用區域生態廊道、城市藍綠網絡和公共空間、交通主干路、與風廊走向平行的板式建筑等共同組織構建通道，連通綠源與城市中心，打通弱通風量分布區，達到降低城市熱島強度的目的。

　　對于常受風暴侵害或寒冷的地區，則應阻隔城市通風廊道，從而降低城市公共空間的風速、減緩極端氣候災害對城市的負面影響。與前面的手段相反，可以通過曲折的生態廊道和公共空間、與風廊走向垂直的板式建筑等形成風廊屏障。

　　3.4.2 以保護生物遷徙廊道作為空間布局前提

　　應當識別對生態環境保護具有重要意義的區域、廊道，逐步騰退工程設施和人類活動，實現人與自然的和諧共生。比如，大西洋的三文魚洄游是一個奇特而壯觀的生態現象，加拿大、美國沿線各省（州）都以保障三文魚洄游為目標，提出河道生態環境修復策略，有效提升了三文魚種群數量。

　　3.5 發揮“雙評價”、“雙評估”的技術支撐作用

　　應當正確認識“雙評價”的“有條件支撐”作用。一方面，通過“雙評價”可以識別農業生產、城鎮建設的大致合理規模和大致適宜空間；另一方面，我們應當認識到人類和人居空間是一個“復雜自適應系統”，會根據外界自然環境變化制定因地制宜的適應策略，這一定程度上擴大了承載能力和適宜區間，因此，不能用“放之四海而皆準”的固化指標對不同區域進行“雙評價”。換言之，“雙評價”既非萬能、也非無用，關鍵是要有“生態適應”的理念與策略。

　　在“雙評估”中，應加強對現狀資源利用的績效評估和未來面臨風險的安全評估。一方面，按照“嚴控增量、盤活存量、釋放流量、提高質量”的原則，以現狀資源利用績效作為“農轉非”增量用地指標投放的首要依據，嚴格控制閑置用地較多、產出效率不高城市的增量指標；另一方面，對城市所在區域可能面臨的中長期風險進行戰略評估，特別是氣候變化、地質災害、環境災害、資源短缺對城市造成的負面影響，采取相應的減緩和適應策略。

　　3.6 建構高質量發展的國土空間規劃指標標準

　　高質量發展要求推動了規劃價值取向和指標標準的改變，主要包括：

　　（1） 從經濟速度轉向經濟質量

　　從過去關注GDP 總量和增速指標，轉向關注經濟結構、財政收入與GDP 的比例、全要素生產率對GDP 的貢獻、高新技術企業占規上企業比重、單位GDP的能耗水耗、地均產出和利潤等指標。

　　（2） 從人口規模轉向人口質量

　　從過去關注人口規模和城鎮化率，轉向關注人口結構、受高等教育人口占比、人才吸引能力、基尼系數、恩格爾系數、戶籍人口城鎮化率等指標。

　　（3） 從固定資產投入轉向研發投入

從過去關注固定資產投入總量，轉向關注研發投入總量，以及吸引研發企業進駐所需要的軟硬件環境，包括城市公共服務水平、城市開放度、市場化指數、活力指數等指標。

　　（4） 從城市硬設施轉向城市軟環境

　　從過去關注城市公共服務、道路交通、市政公用等硬設施建設，轉向關注“以人的感受為核心”的軟環境營造，完善“15 分鐘社區生活圈”，建設綠道、藍道、精品街道、魅力街區，創造多元包容的公共空間，推進傳統基礎設施的綠色化，建設綠色基礎設施和智慧基礎設施，創建“兒童友好型、老年友好型、殘障友好型”城市。

　　3.7 創新促進要素流動的國土空間政策和制度

　　要素流動才能提高效率，沉淀只會閑置低效浪費。國土空間的資源優化配置不僅需要空間方案供給，更需要政策制度供給。重點包括以下3點。

　　3.7.1 城鄉土地增減掛鉤應突破地域局限

　　目前除少數試點地區以外，絕大多數地方的城鄉土地增減掛鉤仍局限于縣域范圍，這大大限制了土地整治的價值實現，也阻礙了新型城鎮化的推進。應該逐步放開地域局限，近期可以先擴展至經濟聯系相對緊密的都市圈，在更大范圍內統籌和優化資源配置。

　　3.7.2 城市經營性用地的管控應更加靈活

　　對不同屬性的城市用地應該差異化管控，以兼顧公平與效率。對于非市場化取得的公益性用地，政府的管控應更加嚴格，防止土地性質和使用功能隨意變更；對于通過市場途徑取得的經營性用地，應以負面清單的方式進行彈性管控，避免強制、鼓勵流動，防止空間供給的供需不匹配，真正發揮市場在資源配置中的決定性作用。

　　3.7.3 城市土地應加強復合用途的管理

　　與農村土地用途相對單一不同，城市土地無論在平面還是豎向上的用途都更加復合，這意味著在更小空間內的功能更混合、更有多樣性，城市也更有活力。應該細化復合用途城市土地的管理方式，對復合用途的統計、轉換等提出契合現實需求的引導性和約束性要求。

　　總之，應當發揮過去城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等空間類規劃的優勢。站在生態文明新時代下，結合新時代多元社會群體的新需求，科學評估、預判趨勢、前瞻未來，合理管制公共資源、高效供給公共服務，推進過去空間類規劃的化學反應和有機融合，建立完善國土空間規劃體系，為新時期高質量發展和高品質生活提供空間保障。

　　4 結語

　　如前所述，國土空間規劃體系構建的核心要義可以簡要概括為“一優三高”：“一優”是指生態文明建設優先，“三高”為全面實現高水平治理、引領推動高質量發展和共同締造高品質生活。其中生態文明建設優先是國土空間規劃的核心價值觀，是認識論的范疇；全面實現高水平治理是國土空間規劃體系構建的根本依據，是本體論的范疇；引領推進高質量發展和共同締造高品質生活是國土空間規劃的主要抓手，是方法論的范疇。

生態文明背景下“一優三高”的國土空間規劃體系

　　國土空間規劃體系構建是文明演替和時代變遷背景下的重大變革，要依靠國土空間規劃來引領高質量發展、倒逼綠色發展，絕不是原來幾種空間規劃拼湊型的“物理整合”，而是重構型的“化學反應”。國土空間規劃既不是城鄉規劃，也不是土地利用規劃；其對城鄉規劃和土地利用規劃既有承繼，也有發展。無論城鄉規劃還是土地規劃，都應該摒棄基于原有經驗的“傲慢與偏見”，虛懷若谷、海納百川。一方面各取所長、優勢互補——充分發揮城鄉規劃在理論體系和技術方法、土地規劃在政策工具和剛性傳導的既有優勢，另一方面面向未來、彌補短板——盡快解決知識老化、經驗匱乏、能力不足等問題，以應對生態文明新時代的新要求。作為城鄉規劃師，要深刻理解國土空間規劃體系構建的認識論、本體論、方法論，強化以人為本的初心和手段，強化多維空間的感知與管控，補齊各種理論與技術短板，為建設人與自然和諧共生的美麗中國貢獻一份力量。