城鎮化是衡量一個國家或地區發展程度、現代化水平的重要標志。中國的城鎮化更像是中國發展的一個縮影，既有曲折中的不懈探索，也有與本土實際相結合的制度、模式創新。共和國70年滄桑巨變，城鎮化不僅讓一個“鄉土中國”轉變為“城市中國”，也避免了很多發達國家和許多發展中國家城鎮化中出現的社會問題，走出了一條具有中國特色的新型城鎮化道路。

　　前30年：在曲折中探索

　　1949年新中國成立之初，中國的城鎮化率只有10.6%，中國城市經歷了幾十年炮火洗禮，百廢待興。黨和政府很早就認識到城市在國民經濟建設中的重要作用，迅速把工作重心轉移到城市上來。

　　漫長的封建社會催生的中國城市大多是“消費型城市”，沒有自身造血能力，也不具有帶動廣大農村的能力，在基礎設施、產業形態、建筑風貌等方面也相對落后。因此，在共和國成立初期，內地城市主要采取了兩方面工作，一是加強城市建設，特別是城市道路、供水、住房等基礎設施；二是恢復生產，提出“變消費城市為生產城市”，圍繞工業化，結合“一五”時期重大項目布局，新建了一批工業城市。

　　共和國成立初期的大規模工業化吸納了大量農民進入城市，1960年中國城鎮人口是1949年的2.3倍，平均每年增長660多萬。城鎮人口過快增長也帶來糧食供應緊張等一系列問題。為了減輕城市供給負擔，中國在1960年至1963年實施了壓縮城鎮人口的方針，直到1965年城鎮人口才恢復到1960年的水平。這一政策通常被學者們稱為“逆城鎮化”，有很多討論。但在當時的歷史條件下，通過這些非常規舉措進行“調整”的確有效保證了城市的穩定發展。

　　近40年：

　　快速城鎮化與改革相伴

　　改革開放后，中國經歷了人類歷史上最大規模的城鎮化進程，城鎮化率從1978年17.92%提高到2018年59.58%，每年提高1個百分點以上。

　　改革開放初期，中央推進的“包產到戶”等農村改革大大提升了農民的勞動生產率，大量勞動力得以從農業中解放出來，向非農產業轉移。糧食供應的日益充足，城市工業發展對勞動力需求的迅速增長，勞動力從農業部門開始向外轉移。

　　20世紀90年代后期，中國實施的住房、教育、醫療、財稅等幾項關鍵改革，進一步推動了城鎮化進程和城市發展。

　　理解中國的城鎮化，不能忽略經濟全球化因素。從20世紀90年代開始，經濟全球化越來越成為中國城市化的重要動力。資本、技術、產業的跨國轉移，眾多跨國公司競相在中國大陸投資建設現代化的工廠，到21世紀初，中國已經迅速發展成為全球重要的制造業基地。全球化在推動中國工業化的同時，也加速了中國的城鎮化進程，特別是中國沿海城市如上海、北京、廣州、深圳等國際化水平得以大幅提升。

　　中國的城鎮化有一個很重要的后發優勢，就是中國快速城鎮化和城市發展與高鐵、互聯網等新技術應用同向疊加，呈現出與其他國家城市發展不同的特點。

　　2018年，中國高鐵通車里程達到2.4萬公里，居世界第一。高鐵不僅改變了中國城鎮的格局，也改變了城鎮之間的關系，高鐵讓城市間聯系更加快速、便捷、緊密，城市群成為城鎮化的主體形態。城市軌道交通也得到前所為有的發展，2018年底建成軌道交通的城市接近40個，城區200萬人以上的城市都規劃建設軌道交通。

　　在大城市及其周邊更容易催生新技術，邊緣地區的經濟要素更加趨于向大城市聚集。面向多種經濟形態的空間形態，如工業園、高新區、科學城、雙創空間、孵化器等載體在中國城市里同時出現，并深刻改變著城市空間結構。

　　城鎮化的中國特色

　　中國的城鎮化歷程有著不同于歐洲、北美、拉美等地區的特點。中國政府合理把握政府和市場、中央和地方等關系，在頂層設計、戶籍制度、土地改革、空間管理等方面逐步形成了中國特色的城鎮化政策。

　　強調頂層設計和規劃。黨的十八大以后召開了中央城鎮化工作會議和中央城市工作會議，在較高層面制定明確城鎮化和城市發展的方針政策，提出有關目標任務要求，統籌推進相關配套改革，鼓勵各地因地制宜、突出特色、大膽創新。

　　獨特的土地制度安排。中國的城鎮化進程中伴隨著城市土地制度的不斷建立完善。中國土地制度的構建和調整并不是先有頂層設計“按圖索驥”的，而是自下而上和自上而下互動下的持續制度創新。地方政府通過投資改善基礎設施條件，提高城市土地價值，通過土地出讓來為下一步城市發展積累資金。中國的土地制度安排又保證了城市建設、基礎設施建設中征地的效率，也是城鎮化“中國速度”的重要保障。

　　重視對城市發展的空間規制。受中國傳統營城理念影響，中國城市建設中對城市風貌、開發建設的空間規制比較重視。20世紀90年代中后期，中國城鎮化開始進入快速發展期，與此同時，中國就已經形成了比較完整的城市總體規劃、城市控制性詳細規劃的編制辦法。此外，在城市交通設施、市政設施、公園綠地等諸多方面都制定了系統的國家標準，保證了城市建設的有序開展。

　　目前，中國在宏觀尺度上確立了以城市群作為主體形態，形成了“19+2” 城市群，抓住了城鎮化空間發展的演變規律，有利于發揮城市群在匯聚配置高端要素中的樞紐作用、對提高生產組織效率和促進轉型升級的支撐作用。

　　城鎮化是一個非常綜合的經濟社會過程，是現代化的必由之路。回顧中國非凡的城鎮化歷程，在不同歷史時期，先后吸納了前蘇聯、新加坡、日本、美國、英國的經驗，但并沒有偏廢，特別是近年來，更加注重本土實際，與自身經濟社會、歷史文化、自然稟賦等相適應，積極探索形成了中國特色的城市建設和城鎮化發展經驗。

　　（作者系國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所副研究員）