導讀

　　疫情前期的應對遲滯，貽誤預警管控窗口期；疫情防控中，醫療資源緊缺，捐贈物資調配失當，“用力太猛”過度防控……2020年，一場疫情充分考驗著中國城市的治理能力。當國內疫情進入“下半場”之際，我們重新審視中國城市的規劃與治理，反思如何緩解疫情對中國城市治理的影響與沖擊，如何打造健康、和諧、可持續的人居環境。本文特邀清華大學建筑學院尹稚教授，以專業視角探討中國城市的規劃、建設和管理。
 

　　尹 稚
　　清華大學建筑學院教授
　　中國新型城鎮化研究院執行副院長
　　清華大學城市治理與可持續發展研究院執行院長

　　*尹稚教授從事城鄉規劃領域教學、科研、實踐工作30多年，曾參與并主持過大量城市規劃設計工作，在城市規劃、治理方面見解獨到。

　　Q1

　　搜狐城市：您曾多次參與中國城市的規劃設計，制定這些城市規劃的過程中，是否考慮過疫情等突發公共衛生事件的風險？是否有相應的應對方案？

　　尹 稚：

　　現代城市規劃的源起確實與公共衛生條件的改善需求有著十分密切的關系。工業革命催生了現代城市，但它的初始狀況很可怕，大量產業工人因就業涌入城市，導致歐洲傳統上僅為神權和皇權貴族服務的城市建設模式不堪重負，貧民區大量出現，衛生條件如同地獄。

　　為了解決現代城市因人口激增、過度擁擠而產生的各種噩夢，有識之士開始推動符合基本衛生條件（至少每戶擁有衛生間）的工人階級住房建設，推動地方政府擔負起公共市政設施的供給，如供水排水、清潔環衛服務等。

　　1848年，全球第一部公共衛生法案出臺，1885年，工人階級住房建設法案出臺，1909年，城市規劃法案出臺，這一切都發生在工業革命的發源地英國。
如今，城市規劃工作形成了現代城市的建設范式，市政社會主義的傳統流傳至今，主要由政府提供的城市市政基礎設施和公共服務設施，對大眾生活質量的改善發揮著巨大作用。雖然各國發展階段不同，貧富有差異，但用規劃手段保障城市運行常態下，不同標準的公共衛生安全和公共醫療資源配置，一直是各國政府和各級地方政府的努力目標。

　　目前，我國人均壽命大幅提高，城市的硬件配置標準正迅速接近發達國家水平；但在人均醫護資源方面，仍有較大差距，醫護人員面臨遠超正常負荷的工作壓力，同時公共衛生理念和決策體系有待優化。這不僅包括此次疫情中暴露的信息不暢、監管漏洞，預案缺失等系統運作問題，還包括不符合當代公共衛生理念的社會陋習，如濫捕濫食野生動物，飼養、屠宰、銷售等環節存在大量不符衛生規范的人畜（禽）接觸等，正是此類諸多因素的疊加，導致了災疫的發生。

　　但僅靠提升城市規劃水平并不能解決這些問題，涉及領域更為廣泛的“社會治理現代化”才是解題的關鍵。以空間資源優化利用和合理分配、合理獲益為核心的城市規劃，其作用不容忽視，但也不應無限放大。只有轉向更為廣泛的社會治理手段優化，社會行為規范改進，才能修補中國社會在公共衛生領域的欠缺和公共衛生事件應急管理中的不足。

　　直白地講，城市規劃指導下的硬環境建設相對容易提升，只要有足夠的投資傾斜，可以在短期內達到甚至超越發達國家的水平。但公共衛生理念要做到深入人心，成為全體國民的自覺行為，則是一個更為長期而艱難的過程。

　　Q2

　　搜狐城市：以疫情為鑒，重新審視國內的城市規劃建設，您認為還有哪些短板需要解決？

　　尹 稚：

　　規劃之于疫情，最大的作用是防患于未然，即風險防控。城市規劃的信息服務職能最擅長把活動個體（人、車、動物等）的運動交往和空間坐標耦合在一起。這樣，既可實時顯現用于監控、監測，也可時段性積累探索規律。這對識別、評估各種風險要素以及開發不同用途的“風險地圖”至關重要。

　　城市規劃關注各種流，如人流、交通流、物流、信息流等等，在一個超高流動性的現代社會中，防止疫情擴散的核心環節是控流和導流。控流是防擴散，導流是保供給、保后勤、保正常生活秩序，保不可中斷的生產。所以常態下對各種流的分析和規律積累很重要，這樣應急時，你才知道閘門設在哪里可以節流、斷流，也知道什么渠道需要嚴防死守，什么渠道需要保障暢通。

　　此次疫情爆發后，不少規劃師建議常態下多建“雷神山”、“火神山”這種應急醫院，但這不現實，也會導致大量投資浪費。

　　平戰結合的核心是場地預留。戰時，迅速而及時地擴充醫療資源十分必要，但這和常態下醫療衛生設施提升水平補短板不是一碼事。所有的疫情應急處理都不能靠常備正常醫療資源去解決，一定是迅速匯集跨地域、跨國資源，匯集民用和軍用資源，并集中于疫情高發地區配置使用。但無論是突擊建設臨時醫院，還是部署移動性野戰醫院，沒有場地一切都是空談。

　　因而，城市不能沒有開敞空間，露天市場、大型露天停車場這類原本就有水電等基礎設施支撐的開闊場地，都是戰地醫院的最佳選址；其次，室內化的大型空間也不可或缺，所有大跨度空間，如體育館、會展中心等，也都是布置更高要求戰地或“方艙”醫院的好選擇。

　　Q3

　　搜狐城市：疫情無疑將對武漢的經濟、社會產生巨大的負面效應。在疫后重建方面，您對武漢的城市發展規劃有何建議？

　　尹 稚：

　　武漢是中國城市化進程中重要的節點，是長江中游城市群的核心，也是國家級中心城市，這些定位得益于它千年不變的自然地理條件，得益于歷年來形成的經濟地理區位條件，也得益于歷代武漢人的創造。

　　疫情之下，武漢所有的物質環境并沒有改變，也不存在一般意義上的災后重建，例如水災、地震均會導致大規模的物質環境破壞，所以武漢原有的客觀發展條件不會動搖，但這場疫情傷的是人以及人心，所以比一般的災后恢復更難。

　　其實，災害造成的房屋倒塌不難解決，當年的唐山重建、汶川重建都是明證。但疫情暴露出的深層次社會治理問題，落馬領導表現出的無知、權力的傲慢、對生命的漠視，官媒的鬧劇，都是對地方政府公信力的嚴重透支。如何重聚人心，重塑市場信心才是最難的。

　　追責、糾偏恐怕只是開始，喪事當喜事辦只會效果更壞，在人的發展成為城市最主要競爭力的今天，武漢需要的是與人的生存質量、生活品質密切相關的社會治理變革，這不是城市規劃能發揮重要作用的領域，只能在建設現代化國家治理體系和地方治理體系中去找出路。

　　Q4

　　搜狐城市：疫情之下，有學者提出中國城市治理需要反思“把城市當公司”的運營方式，摒棄GDP至上的思維，注重社會公共服務體系建設，對此您有何看法？

　　尹 稚：

　　上個世紀70年代，國際上就出現了“把城市當公司”運營的傾向，規劃專家將這種傾向下形成的城市模式稱之為“企業之城”，其核心在于簡單地把城市當作創造財富的機器，把城市規劃的目標簡單地看成是給這部機器加油。正如彼得·霍爾所言，本該以維護城市公共利益為底線的規劃，“不斷地將自己等同于他的傳統對手——開發商，獵場的守護者變成了偷獵人。”

　　大幅度壓縮公共治理空間，為企業逐利讓步，是從撒切爾時代發展至今的所謂“新自由主義”思想和實踐的主旋律，這不僅催生了嚴重的貧富分化，也導致了企業權力的泛化，經濟權力的寡頭化以及社會底層大規模民粹主義浪潮的興起。

　　在這種潮流下，中國也未能置身事外。近15年左右，中國的經濟走向也常有明顯的新自由主義傾向。雖然隨著反腐運動開展，損害公權力的貪腐行為已明顯減少，但政府價值觀企業化、權力商品化傾向并未完全好轉。例如武漢市規劃文件對公共醫療衛生的不重視，以及如同企業經營般對經濟指標的執迷追求并非個別現象。

　　其實，這并非是簡單的“GDP至上”的問題，沒有GDP的增長談不上發展，沒有人均GDP的增長談不上生活質量的提升，問題在于，在實現GDP增長的過程中，政府、市場、社會這三方力量在各自扮演著什么樣的角色，以及如何實現人類社會發展中經濟目標、社會目標和環境目標的均衡，以使發展變得可持續。

　　在我看來，依托基本公共服務體系進行的人類自身的發展與素質提升活動，才是最大的可持續發展理念。這是政府應該動用公共投資去支持的發展，即便是在資本主義國家這也是化解階級矛盾，關懷弱勢群體的重要手段。政府應該利用好公共投資，建設一套以社會保障和公共服務為核心，惠及全體人民，權利公平、機會公正、規則公平的制度、體制和機制，這才能真正實現中國發展的全面自信，這也是單純追求GDP指標增長無法辦到的。

　　Q5

　　搜狐城市：本次疫情中，“數字城市第一城”杭州率先推出健康碼，對市民出行進行動態管理；但同時，依舊有多地實行簡單粗暴的“一刀切”管理模式，您認為中國城市數字化管理水平還存在哪些問題，疫情是否會“數字城市”建設的新契機？

　　尹 稚：

　　這次疫情中，“數字”技術的應用不僅是健康碼的普及，各種數字化的管理、治理和服務增強技術被廣泛應用于政府工作和老百姓的衣食住行。

　　其實，在疫情之前，中央就已開始布置新型基礎設施建設，這將會推動新一輪數字科技發展和應用的高潮，“數字城市”也會迎來新的發展契機，這無疑讓投資者、從業者、消費者充滿期待。但與這種技術“狂歡”相對應的是，治理中還存在大量簡單粗暴的“一刀切”現象。

　　這是因為，科學技術的進步并不會必然帶來社會治理的進步和社會沖突與矛盾的化解。早在1930年代羅斯福新政時期，就有將“科學精神引入政治和工業領域”的倡導和實踐，并催生出一個所謂專家治國的“科學主義至上”的發展時代，這個時代正是西方發達國家物質環境建設的高峰期，深刻影響了歐美城市面貌的現代化。以駕馭科技實現發展為核心的“發展主義”理論，創造了全球發達地區的現代化“景觀”，但并沒有實現當初預設的大部分社會目標，很多項目還留下了環境破壞的后帳。

　　在迷信互聯網能改變一切的專家眼中，“世界是平的”。可真實世界永遠不是平的，差異和峰谷始終存在。中國的工業化和現代化進程不過百年，當下的主要矛盾還是發展不充分和不平衡的問題。理念落差、物質基礎落差、文化教育落差無處不在。杭州使用健康碼實現人群的識別和隔離，高效先進，農村地區挖溝斷路對疫情防控也直接有效。有遠大高尚的目標沒有問題，但“違和感”是否刺目要放到具體的文化環境中去理論，當然簡單粗暴到違法就另當別論了。

　　數字技術的應用也存在大量需要完善的非技術問題，例如手機上的健康碼，它的可信度是以治理規則為前提的，即辦號實名制，否則一人剛從國外疫區回來，落地后拿到一部“健康手機”，不也是可以處處“綠碼”通行嗎？而且中國跨地區、跨部門的數字化互聯互通機制還在行程中，“數字孤島”現象不少，這也使得有時技術不那么“好用”，人肉治理模式還會存在。

　　Q6

　　搜狐城市：由疫情引發諸多反思中，有學者提出“高層住宅在應急、公共衛生、鄰里交往、居住心理壓力方面有許多難題和風險，將是未來中國社會最沉重的負擔”，您是否認可這個觀點？為什么？

　　尹 稚：

　　城市規劃中有一個永恒的課題：在社會、經濟、環境質量等要素優缺點的分析中，找到一個集約與分散的平衡點。雖然集約所帶來的效率追求，以及相對分散所帶來的“舒適”均有足夠的誘惑，但當城市向兩個極端無限度發展時，都不會有好下場。過度集中會產生“城市病”，過度分散也有資源所不能承受之重。

　　中國人地關系相對緊張，生存（糧食安全）與發展（非農就業和生活水平提升）的矛盾較為突出。在很多地廣人稀的國家，每公頃居住400人已是密度上限，而對于我國多數城市而言，每公頃容納1000人才是合理密度的起點，在此情景下，幻想中國效仿美國的主流居住形態，戶均一棟獨立住宅是不可能的。但是否應設高度上限，我認為應該設置，但設定標準并不是提問中涉及的因素，而是另外一個性命攸關的因素：消防能力。

　　如果你所在的城市對高層火災的撲救能力，只能達到45米，而全城都是超百米的高層住宅，這才是真正的恐懼和風險。簡單反對高層住宅就如同醫生開出一張沒有劑量標準的藥方，是沒有意義的。以目前中國大部分城市的消防能力判斷，我建議高層住宅的建設高度應控制在12層以下，當然不少大城市具備更高的撲救能力，可以設置差異化的限高標準，但無視消防能力，簡單從土地利用效率或者土地開發獲利角度出發，追求住宅建設高度，那大家只好聽天由命，自求多福了。

　　Q7

　　搜狐城市：人口高流動性的特大城市，在某種程度上加劇了疫情蔓延，您認為在龐大的要素流動過程中應該如何管控風險？大城市擴容該不該喊停？

　　尹 稚：

　　千年來，所有的疫情都爆發于當時的大都會、大城市，并因人類活動的流動性而傳播，以此質疑大城市、特大城市是否應存在，討論人類是否應重回“散居”、“自給自足”、“自我封閉”的狀態，多少有點荒唐和黑色幽默的味道。

　　而且在應對突發公共衛生事件方面，大城市具備更雄厚的醫療條件，對外來援助的接納能力更高，并且解決問題的疫苗也一定是由大都會地區的研究機構研制出來的。“喊停”大城市擴容，你可以從別的視角找到更日常化、更靠譜的理由，但別拿疫情說事。

　　城市這種生存模式，自誕生之日起就是一個矛盾體。一方面它是文明的熔爐、創新的中心、創造財富的發動機、吸引個體改變命運實現自我發展的磁石、推動理念改革，實現增長與發展夢想的催化器；但另一方面它是犯罪、污染、貧困、疾病、能源枯竭和資源耗費輪番上演的舞臺。根除“城市病” 不過是黃粱美夢，其實人類早就適應了城市的“帶病發展”，并久病成醫，掌握了不少防止其病入膏肓的本領。

　　簡單地講，高頻流動性是現代社會發展的必然前景，我支持大國應該有大城的理念，但反對單一城區獨大的“攤大餅”發展模式，大城市擴容時應選擇更為合理的都市圈模式，確定中央主城區規模，分解多種功能，并通過功能帶動一定空間尺度內中小城市（區），乃至小城鎮和美麗鄉村共同發展。

　　Q8

　　搜狐城市：武漢新冠肺炎、北京SARS，突發性公共衛生安全事件接連在大城市出現，這對中國城市化的發展路徑有何警示？

　　尹 稚：

　　警示絕不僅僅局限于城市化的發展路徑，甚至影響城市化路徑選擇的核心因素，如空間布局、產業分布、網絡化基礎設施建設、公共服務體系提升等，任何單一視角、單一要素在疫情防控中能起到的作用都不應被夸大。許多因素或有相關性，但沒有可證明的因果關系，不要病急亂投醫，試圖簡單地用加大投資，狂建基礎設施的思路去解決問題，那樣只會事倍功半。

　　真正應該警示的有以下幾個方面：首先，城市化水平越高，聚焦和加強風險源頭控制就越重要。對于中國這樣的高流動性社會而言，一旦傳染源失控，其防控代價將呈幾何指數上升。

　　風險源頭控制的重點在于人和“高風險疫源動物”的接觸介面是否可控。如果不存在“失控”的接觸介面，那么就不會有被傳染的風險。但只要養殖、屠宰、販售等環節中還存在不合規范的人畜（禽）接觸，國人好食野生動物的消費習慣沒有改變，這種接觸介面就是失控的。

　　其次，城市化的過程必然伴有大規模的流動，人流、物流都可以成為病毒的載體，而利用好信息流則是做好防控的關鍵。

　　此次疫情，武漢錯失最佳防控機會就是信息流出了問題，而在全國性傳播發生后，隨著信息流逐步發揮效用，防控保障能力、民生保障能力、聯防聯控能力才得以提升。而對信息流的積累以及后續的復盤、評估、檢討，將會形成一份價值巨大的數據資產，并會改變與此相關的法律、規章和工作流程。“抗疫”經驗與教訓也將會成為政府長效治理能力變革的推手，人可以經歷疫情而產生抗體，希望城市和國家在這次疫情后能自我學習而產生“免疫抗體”。

　　當然，利用好信息流不是純粹的技術問題，人的因素更重要。人的價值觀決定了對信息的偏好，從而會出現選擇性失明、失聰、失察；人的科學素質也會影響對信息的判斷力，難分輕重緩急；人的貧富差異也會影響信息利用能力。信息技術的發展天生就帶有使弱勢群體被更加邊緣化，財富匯聚更加寡頭化的特征，這些都需要依靠技術以外的進步去克服。

　　此外，疫情面前，城市韌性的根本是人的韌性與堅強。前些年，中國韌性城市的建設重在提升基礎設施韌性，而對制度韌性（組織和管理人的）和社會韌性（社會由人構成）的關注則相對較少。

　　這種缺失在此次疫情中就有所暴露，例如預警應變系統缺位直接導致應急緩慢，中央地方事權的制度設計也顯然有需要改進之處。此外，瘟疫災難和地震、海嘯最大的不同之處在于它不損物，卻害人奪命，所以應對這種災難的重心就是改進制度韌性和社會韌性。經過此次疫情，對于社會韌性，我的一大感受就是中國人民確實韌性超群，其民族文化中，強調吃苦耐勞、集體主義、家庭觀念的基因，都有利于形成更好的社會韌性。武漢人民和武漢這座城市是英雄的人民和城市絕不是虛偽的贊美口號。

　　當然，問題也有很多。例如，醫療衛生系統保障平時就捉襟見肘，顯然談不上有正常的系統冗余；央地關系的制度韌性有漏洞，技術性傳導出現問題。中國人習慣將政治和行政過程統稱為政治，這其實不對。政治過程發生于決策之前，行政過程發生在決策之后，政治上的三觀正確可以有效保障公共政策不發生價值偏差，而行政過程反映的是執行力。城市的發展方向靠政治過程把握，城市的正常運轉則是由行政過程支撐。黨領導一切是中國特色，極大地降低了政治過程的成本，以及因大政方針搖擺而產生的巨大內耗。但這不意味著“黨包辦一切”。大政方針定了之后，考驗的是行政過程的能力。形式主義、官僚主義、推諉扯皮明顯是行政過程出現問題，用政治過程的思維去干行政過程的事情，就會導致人浮于事，不干實事，會反過來損傷政治過程的價值和信譽。中國城市的行政過程應認真反思補強。

　　Q9

　　搜狐城市：針對疫情前期的應對失敗，有學者提出“應賦予專家必要的法律地位和法定權力，確保疫情評估決策程序的規范化、法制化”，您如何看待專家在城市治理中的角色定位？

　　尹 稚：

　　立足城市治理改革和國家治理現代化的要求，我們需要處理好科學家與政治過程和行政過程的關系。

　　以中國檢疫防疫事業的先驅——伍連德抗擊1910年東北鼠疫為例，首先伍連德是體制內的人，是政治過程的參與者，不是某個權臣偶遇的人才，他的崗位是體制內的技術官僚；其次，當救災防疫的政治決策形成后，伍連德是行政過程的“全權”指揮，充分發揮了由專業知識支撐的執行力，當然在此過程中，也存在其解決不了的問題，但他有“渠道”反饋到政治決策過程中去做調整，用科學戰勝愚昧盲從，達到執行效果。

　　這次疫情中，有稱贊醫學專家為英雄的，也有認為專家該背鍋的，這些情緒化表達很快就會被遺忘。但從治理研究講，科學家該以什么樣的身份參與政治過程，在民主集中制中應該扮演什么樣的角色，擔當什么樣的職責，擁有什么樣的權力，則是個嚴肅的課題。其實小到治理一個基層社區，大到治國理政，這個問題在不同歷史時期、不同政治體制下，已有過諸多探索與實踐，成敗得失都有，現在則需要一份中國答卷，這份答卷也將影響到中國在全球治理體系中作用的發揮。