（2007年9月13日）
同志們：
黨中央、國務院高度重視解決城市低收入家庭住房困難問題。近年來，國務院就低收入家庭住房保障和解決棚戶區居民住房問題，作出了一系列決策部署。2005年8月，曾培炎副總理在大連主持會議，專題研究棚戶區改造問題。最近《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號，以下簡稱《若干意見》）提出要加快集中成片棚戶區改造，加快使困難住戶的住房得到妥善解決。今天我們召開全國棚戶區改造工作現場會，會議的主要任務，一是總結交流各地特別是遼寧省及撫順市在棚戶區改造工作方面成功的經驗與做法；二是研究推進棚戶區改造工作的總體思路和政策措施；三是全面落實《若干意見》和曾培炎副總理在全國城市住房工作會議上的重要講話精神，進一步推進全國城市棚戶區改造工作。這次會議選擇在遼寧省撫順市召開，主要考慮遼寧省、撫順市棚戶區改造工作起步早、措施有力、成效明顯。今年年底前，撫順市將有六分之一的城市居民通過棚戶區改造實現居住條件的明顯改善。多位中央領導來撫順視察，指導棚戶區改造工作。
上午，參觀了撫順市新地、莫地、北厚三個棚戶區改造項目。大家邊參觀、邊討論，感觸頗深。歸納大家意見，有四點感受：一是通過改造棚戶區，不僅使棚戶區居民的居住條件得到了改善，而且促進了存量土地的有效利用，節約了寶貴的土地資源，有利于政府更好地規劃、建設城市，為城市的進一步發展打下了良好的基礎。二是通過改造棚戶區，特別是改造集中成片的棚戶區，使城市中一些臟、亂、差的死角得到了治理，在提高居民生活質量的同時，也提升了城市人居環境和城市品味。三是通過改造集中成片棚戶區，城市供水排水、道路交通、垃圾處理以及供電、通訊等設施實現了集約化改造，改變了過去分散建設，效率不高的問題，提高了城市基礎設施綜合利用水平，符合建設資源節約型、環境友好型社會的要求。四是通過改造棚戶區，教育引導居民適應新的生活方式，養成遵紀守法的良好習慣。如我們上午參觀的莫地棚戶區，在改造前，刑事案件發案率很高；改造后社會治安情況明顯好轉，社會犯罪率下降了90%。因此，棚戶區改造在改善居民居住條件的同時，也使居民精神面貌發生了根本變化，對未來生活充滿了信心和希望，成為精神文明建設的重要載體。剛才，遼寧省、吉林省、山西省、撫順市、哈爾濱市、青島市的同志分別介紹了他們在推進棚戶區改造、解決城市低收入家庭住房困難方面的體會和做法。會議還印發了其他省市的經驗交流材料。參加今天會議的有18個省、自治區、直轄市，16個省會城市、計劃單列市的代表，希望大家認真學習、相互借鑒，通過會議和交流，進一步提高認識，推動工作深入開展。
下面，我講三點意見。
一、充分認識推進棚戶區改造工作的重要意義
隨著我國住房制度改革的不斷深化，城市住宅建設持續快速發展，住房市場化程度逐步提高，居民住房條件總體上有了較大改善。但部分城市低收入家庭住房仍比較困難，特別是不少棚戶區房屋年久失修、配套設施陳舊且不完善、環境臟亂差等問題突出，居住條件相對簡陋；棚戶區居住人口中，老年人口多、下崗職工多，多為城市低收入群體。為推進棚戶區改造，使更多的城市居民特別是低收入家庭共享改革發展成果，提高居住環境水平，《若干意見》明確要求要加快集中成片棚戶區改造，使困難住戶的住房條件得到妥善解決。這充分體現了黨中央、國務院對棚戶區改造工作的高度關注，對解決棚戶區居民住房問題的深切關懷。各地一定要充分認識加快棚戶區改造對于全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、切實解決民生問題的重大意義。
（一）解決棚戶區居民住房問題，是全面建設小康社會的客觀需要。曾培炎副總理在全國城市住房工作會議講話中指出：“到2020年，我們要全面建成小康社會。而人民群眾的小康生活全面不全面，關鍵在于住房需求能否得到合理滿足。”受諸多歷史因素的影響，解放前和上世紀五、六十年代陸續形成的棚戶區，歷史包袱重、改造難度大，不下大力氣解決好棚戶區居民的居住問題，人民群眾的小康生活就是有缺陷的，也是不全面的。“十一五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，也是解決城市低收入家庭住房問題的重要機遇期。按照《若干意見》的要求，城市人民政府要制定對集中成片棚戶區的改造計劃，通過改造，使居住在棚戶區內居民的住房困難得到妥善解決，住房質量、小區環境、配套設施要有明顯改善。各地一定要認真落實《若干意見》的工作要求，切實推進棚戶區改造工作。
（二）解決棚戶區居民住房問題，是密切黨和政府與人民群眾感情的重要措施。棚戶區居民絕大多數都是低收入困難群體，低保戶和低保邊緣戶的比例非常高。計劃經濟時期，他們為支援國家經濟建設作出了巨大貢獻。由于長期堅持“先生產后生活”的指導思想，造成這部分職工住房歷史欠帳巨大，許多職工仍然居住在基礎設施匱乏、居住環境比較惡劣的棚戶區，甚至有的職工至今仍住在日偽時期建設的危舊房中；一些采煤沉陷區的職工，面臨就業、住房等多重困難，改善居住條件的愿望十分強烈。目前，我國正處于社會加速轉型的時期，各方面矛盾較多，如果不能很好地解決這些問題，就有可能影響社會穩定。從遼寧、吉林等省的經驗看，通過棚戶區改造，不僅解決了困難群眾的住房問題，使老百姓得到了實惠，而且鍛煉了隊伍，使廣大黨員干部了解了群眾疾苦，增強了群眾觀念；也使群眾了解了干部，提高了黨和政府在群眾中的威信，進一步密切了黨群關系和干群關系，增強了社會凝聚力，促進了社會和諧發展。
（三）推進棚戶區改造，是履行政府職能的必然要求。從世界各國和地區的經驗來看，僅僅依靠市場機制難以有效解決低收入家庭住房問題，這就需要政府提供保障和支持。棚戶區大多在城市邊緣，基礎設施條件比較差，商業開發價值低，更加需要政府發揮社會管理和公共服務職能。各地棚戶區改造的經驗也充分證明，哪些省市黨委、政府重視，那里的棚戶區改造就推進得順利。遼寧省委、省政府高度重視，各相關城市政府強力推進，再加上中央政府的全力支持，經過兩年多的不懈努力，拆除集中成片的棚戶區1212萬平方米，建設回遷安置用房1931.5萬平方米，改善了34.5萬戶、120萬棚戶區居民的居住條件。吉林省去年改造了900萬平方米的棚戶區，今年計劃完成1300萬平方米，改造范圍從設區城市延伸到縣城。
（四）推進棚戶區改造，是落實房地產市場宏觀調控政策的有效途徑。棚戶區改造建設的安置用房，全部都是小戶型、低價位的普通住房，而且供應對象基本上是回遷的、最需要住房的低收入家庭。推進棚戶區改造，直接增加了住房有效供應，有利于改善住房供應結構、緩解住房供需矛盾，穩定住房價格。有的地方把棚戶區改造與調整城市總體布局有機結合，不僅完善了城市功能，改善了居民的居住環境，而且改善了城市基礎設施條件，拓展了城市的發展空間。有的地方通過棚戶區改造，進一步盤活了存量土地，提高了土地使用價值，使稀缺的土地資源得以有效利用，為城市發展提供了更為廣闊的空間。另外，棚戶區改造有力地拉動了建筑業、建材業、交通運輸業等相關產業的發展，為調整產業結構、解決社會就業與再就業也作出了積極的貢獻。
二、各地的主要做法與經驗
棚戶區改造起步較晚，任務艱巨，困難也很多。但不少省市特別是東北三省能夠按照國務院有關規定和建設部2005年印發的《關于推進東北地區棚戶區改造工作的指導意見》（建住房[2005]178號）的要求，積極采取措施，在很短的時間內取得了明顯成效，也創造了很多成功的經驗。
（一）領導重視是實施棚戶區改造工作的關鍵。各地棚戶區改造的實踐充分證明，棚戶區改造能否順利推進，關鍵在領導。遼寧省委、省政府將棚戶區改造作為頭號民生工程。省委書記李克強多次到棚戶區調研，并主持召開省委常委會議，專題研究棚戶區改造工作；省政府成立了棚戶區改造協調小組，進行具體的指導、檢查和協調。各有關城市也都成立了由市政府主要負責人牽頭的領導小組。吉林省成立了以省委書記、省長為組長，分管副省長為副組長的城市棚戶區改造領導小組和協調小組。9個市州也都分別成立了由黨委、政府主要負責人牽頭的組織領導機構。山西省委、省政府主要領導多次進行專題調研，并將棚戶區改造列入省重點工程和省政府向全省人民公開承諾辦好的實事之一。省政府成立了由相關部門參加的國有重點煤礦棚戶區改造工作領導小組。撫順市委、市政府始終把棚戶區改造作為建設和諧撫順的“一號工程”，主要領導親自掛帥，舉全市之力推進這項民生工程的建設。
（二）強化目標責任制是棚戶區改造順利推進的重要抓手。為保證棚戶區改造的順利實施，一些地方建立了目標責任考核機制，取得了比較好的效果。遼寧省采取了常委包市、市領導包片、黨員干部包戶的辦法，推進棚戶區改造工作。省政府通過建立目標責任制和績效考核機制，對各市棚戶區拆遷、回遷樓建設和居民安置等重點工作完成情況進行考核和監督檢查，并明確各市政府作為棚戶區改造的實施主體、投資主體和責任主體。山西省建立了嚴格的目標責任制，明確城市政府是棚戶區改造的責任主體，負責編制改造規劃和方案，落實優惠政策，籌措建設資金，統一指揮、協調改造工作。省政府連續兩年與各有關城市政府簽訂了目標責任書，并將棚戶區改造納入市政府目標考核范圍。哈爾濱市以完善和創新工作機制為突破口，制定了考核細則，實行牽頭責任制、層級負責制和全面負責制，充分發揮市、區兩個積極性，建立了棚戶區改造“市區結合、以區為主、部門配合、多點互動”的組織模式，形成責、權、利相一致的運行機制，合力推進棚戶區改造任務的落實。
（三）統籌規劃是做好棚戶區改造工作的基礎。棚戶區改造涉及建設安置房、完善配套設施、解決子女上學以及促進居民就業等諸多問題，是一項綜合性很強的系統工程。因此，棚戶區改造必須根據城市經濟社會發展、城市總體布局等因素統籌規劃，并應與城市規劃、城市建設、土地利用等有機結合。在編制棚戶區改造規劃，制定棚戶區改造政策時，要充分尊重被拆遷居民的意愿。遼寧省提出棚戶區改造要與推動城市發展和資源枯竭型城市轉型相結合，與土地資源整合相結合，與促進就業再就業相結合，與完善城市功能、提高城市綜合競爭力相結合，與改善人民群眾生活質量相結合。在棚戶區改造啟動之前，省里組織了100多名測繪人員和有關專家對全省城市棚戶區進行了逐戶的調查，重點調查棚戶區房屋的破損程度、低洼易澇程度、基礎設施配套情況以及棚戶區居民住房、人口、收入等情況。每個市都抽調了近千人對棚戶區進行摸底調查。在深入調查、摸清底數、精確測算的基礎上，因地制宜地制定改造規劃，并組織專家反復論證，確保規劃更加科學合理。
（四）政府主導、市場運作是棚戶區改造的有效運行機制。多數實施棚戶區改造的城市采取了政府主導、市場運作的方式，不僅保證了棚戶區改造工作有序推進，而且有效利用了社會資源，解決了資金短缺等問題。山西省采取了煤礦企業自行改造與引進社會資本、引進企業開發改造相結合的方式實施改造。省政府規定新建小區配套建設的生活服務設施，按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，進行社會化、市場化運作，吸引社會資金投資建設。允許棚戶區集中成片的企業在符合城市總體規劃、土地利用規劃的前提下自行改造。遼寧省各有關城市因地制宜，根據項目的不同情況，分別采取引入市場化運作和政府直接組織改造的辦法，取得了較好的效果。
（五）多渠道籌措資金為棚戶區改造的順利實施提供了條件。資金短缺是制約棚戶區改造的瓶頸。吉林省通過政府組織、市場化運作的方式，采取銀行貸一點、財政支持一點、政策讓一點、群眾自籌一點、市場開發補一點的辦法多渠道籌集資金。去年財政安排專項補助資金2.5億元，今年安排3.5億元；由省財政擔保落實國家開發銀行貸款50億元，2006年到位30億元，今年還將到位20億元；協調中國銀行短期貸款8億元；各城市積極與各金融機構協調，解決貸款近百億元。撫順市采取“銀行貸一塊，國家、省、市財政補一塊，居民個人掏一塊，市場掙一點，企業籌一點，省直機關援一把”等渠道籌措棚戶區改造資金40多億元；通過無償劃撥土地，減免行政事業收費等措施，降低成本折合約23億元。通過棚戶區改造，市政公用企事業延伸了服務范圍，增加了服務客戶，調動了供水、供電、供氣企業參加棚戶區改造的積極性。另外，一些地方開展招商引資，積極籌措落實改造資金。
（六）強化資金監管是棚戶區改造資金合理使用的重要保證。棚戶區改造資金需要量大、監管難度高。為保證資金合理、高效使用，各地采取了一系列監管措施。遼寧省要求，省級財政用于補助各市的建設資金必須專款專用，省審計廳、監察廳要聯合審計資金的使用；監察廳還要與省建設廳等部門一起，嚴格按基本建設程序，指導有關部門做好招投標工作，保證招投標工作的規范進行。每年都要對棚改資金使用情況進行專項檢查。阜新市建立專款專用制度，確保棚戶區改造資金安全使用。
（七）實施陽光操作是保證拆遷補償安置順利實施的重要舉措。制定科學的補償安置方案，及時公布拆遷安置方案和補償標準，實行先簽協議、先繳錢的先選房，所有補償款、選擇的房源及時公示等制度，是實現拆遷補償安置公平、公正和透明，保證棚戶區被拆遷居民利益不受侵害，保證群眾滿意的重要舉措。撫順市對棚戶區改造房屋補償標準、房屋殘值評估、拆遷安置排序、安置用房戶型設計圖紙等重點環節全部進行了張榜公示，并錄入微機備查。
在充分肯定成績的同時，也應看到在推進棚戶區改造過程中，還存在一些需要引起重視的問題。如有的地方沒有編制棚戶區改造專項規劃，或者棚戶區改造規劃與城市發展、產業布局、基礎設施與配套設施等規劃脫節，造成解決了居住問題，但因生活成本增加、生活質量下降，引發了新的社會矛盾；有些地方不重視安置住房的規劃設計，建成的住房布局不合理、功能不完善、使用不方便；有些地方一味地追求低成本，使改造后的住房質量得不到保證，有的甚至留下安全隱患；有些地方在拆遷過程中，工作不細致，引發上訪，好事沒辦好。
三、下一步工作安排
曾培炎副總理在全國城市住房工作會議上明確提出，要按照政府支持、市場運作的原則，加快集中成片棚戶區的改造，“十一五”時期力爭取得重大進展。各地要按照國務院領導的要求和這次會議的部署，切實抓好棚戶區改造的各項工作。
（一）深入貫徹落實全國城市住房工作會議精神。要認真學習《若干意見》和全國城市住房工作會議精神，以對黨和人民高度負責的精神，從促進經濟社會協調發展、保障社會和諧穩定的大局出發，把推進棚戶區改造作為當前的一項重要工作，作為貫徹落實《若干意見》和全國城市住房工作會議的重要內容，切實抓緊抓好。已經實施棚戶區改造的地區，要繼續加大工作力度，完善配套政策。尚未開始啟動的省市，建設（房地產）主管部門作為棚戶區改造的牽頭部門，要在當地黨委、政府的領導下，借鑒各地成功經驗，結合當地實際，制定工作方案，盡快研究出臺配套支持政策，盡早開展工作，力爭 “十一五”時期取得重大進展。
（二）進一步完善棚戶區改造工作機制。棚戶區改造是一項系統工程。各地要成立或完善棚戶區改造工作領導小組或建立聯席會議制度，建立協調聯動機制，統籌協調棚戶區改造的各項工作。政府各有關部門要統一思想，協同配合，明確職責。既要堅持政府主導，又要充分發揮市場機制的作用，還要廣泛爭取社會參與，這樣才能形成合力，共同推進棚戶區改造工作。要發揮國家、地方、企業、個人等方面的積極性，多渠道籌措改造資金。對具有商業開發價值的棚戶區改造項目，可以引導企業進行開發重建；對不具備商業開發價值的棚戶區項目，政府應在政策與資金上給予必要的支持。
（三）統籌規劃，分步實施棚戶區改造。各地要立足省情、區情、市情，在經濟社會發展總體規劃指導下，制定棚戶區改造的目標和總體規劃。棚戶區改造規劃要與城市規劃、土地利用規劃、企業發展規劃以及產業結構調整、基礎設施建設、社會事業發展和生態環境保護等相結合，分期分批逐步改造。在編制、論證規劃時，既要考慮改善居住環境，同時也要充分考慮職工就業、醫療衛生、文化教育、社會治安、社區管理以及在職職工上下班交通等問題，以確保新建居住區功能完善、設施齊全，群眾生活方便，把好事真正辦好。各級建設（房地產）主管部門要進一步摸清底數，將棚戶區居民人口、收入、住房狀況、安置方式等情況進行建檔，確保棚戶區改造規劃切實可行。
（四）加強棚戶區居民安置用房的質量管理。棚戶區居民安置用房政府給予了政策優惠，建設標準應以小戶型為主。因此，在住房戶型、環境設計中，應充分發揮各級規劃、設計、建設單位的作用，積極推廣高水平的戶型設計方案，廣泛應用新材料、新技術，力爭使戶型設計更加科學合理，建設標準更加符合節能省地環保的要求，在較小的面積內達到較高的舒適度。同時，要兼顧居民生活水平提高后的可改造性。另外，在開發、設計、施工、監理等各個環節，要盡可能通過公開招標的方式選擇有實力的單位參與建設，加強工程質量安全監督管理，確保回遷安置房屋的建設質量，防止因質量問題引發糾紛。要統籌考慮安置小區物業管理、公共部位維修等問題。
（五）加強領導，切實把改造工作抓實抓好。各地要進一步加強對棚戶區改造工作的組織領導，把棚戶區改造列入重要議事日程。要按照中央要求，主要領導要親自抓，負總責，為加快棚戶區改造提供堅強有力的保障。特別是涉及資金籌措、房屋拆遷、建筑施工、回遷安置等重大問題，主要領導要主動協調，抓好落實。對各市棚戶區拆遷、回遷樓建設和居民安置等重點工作完成情況，省級政府要建立目標責任制和績效考核機制，加強監督檢查，以確保各項工作落到實處。
同志們，棚戶區改造是一項德政工程、民心工程，社會關聯度大，影響面廣。各級建設（房地產）行政主管部門要在當地政府的統一領導下，切實擔負起牽頭單位的責任，進一步加大棚戶區改造力度，務實創新，扎實工作，克服困難，力爭在“十一五”末，基本完成城市集中成片棚戶區改造任務。用我們的不懈努力換取廣大群眾的住房條件的改善，為構建社會主義和諧社會、全面實現小康社會目標作出應有的貢獻。
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