城鎮化發展的重點是中小城市。現在的問題是，我們用大量的公共資源去支持行政等級高的城市（市區）；而行政等級較低的地級，特別是地級以下城市，主要是各類中小城市、小城鎮得到的公共資源則太少。一句話就是：城鎮化的政策重心并不支持城鎮化的發展重點。

　　土地資源、財政收支以及公共服務等，明顯集中于層級較高的城市，也就是重心偏上。

　　從土地上看，2000-2010年，中國地級以上城市市轄區的建成區面積增長了95.8%，而同期中國縣級以下城鎮建成區面積僅增長了50.9%。西南某省幾乎一半的建設用地用于省會的新區建設；西南另一個省的省會城市的建設用地占全省的三分之一。河南省到2020年用地的96%為縣級以上及省級產業集聚區，小城鎮用地指標只有4%。從財政收支看，2010年，中國地級以上城市市轄區預算內財政收入占全國財政收入的28.8%；而支出則占到35.1%。從公共服務差距看，2010年地級以上城市市轄區人均教育支出、人均床位數和人均醫生數分別是縣和縣級市的1.97、2.6、2.8倍。

　　另一方面，從城鎮化要解決的核心問題，也就是從吸納城鎮人口方面來看， 2010年中國直轄市吸納城鎮人口比重為9.4%；省會城市吸納城鎮人口為14.5%；地級市吸納城鎮人口的比重為30.5%；縣級市吸納人口的比重為16.1%；建制鎮為29.5%。如此看來，地級以及地下吸納了七成多城鎮人口。

　　這里對照出來的問題就是：政策資源在上面，人口城鎮化的重心在下面，上下之間不一致。如果我們希望城鎮化的重點是中小城市（一般就是地級以下城市），而我們的公共資源卻仍然支持大城市（及轄區）。我們不就是在說一套做一套嗎？

　　人口往哪里流，基本上遵從于市場規律。但是公共資源往哪里投放，則需要體現明確的政策意圖。當前推進城鎮化建設，有必要從公共資源的合理配置入手。配置的目標要求就是下移城鎮化政策的重心。

       （作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員）