新型城鎮化戰略已正式啟動。對此，國家發改委規劃司副司長陳亞軍認為以人為本的城鎮化是對城鎮化的正本清源。

　　“農民工不僅是生產者，還是生活者。我們不但要給農民工提供就業，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務。這也是《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（下稱《規劃》）的最大亮點。”從2010年至今，陳亞軍參與了《規劃》編制的全過程。就《規劃》的出臺過程以及如何推進，本報記者專訪了他。

　　何為新型城鎮化？

　　記者：為何《規劃》遲至現在才對外發布？

　　陳亞軍： 《規劃》的起草可以追溯到2010年10月27日發布的《中央關于國民經濟和社會發展十二五規劃的建議》，該建議明確提出要“科學制定城鎮化發展規劃”。因此從2010年底國家開始準備《規劃》編制的前期工作，到2011年就委托相關機構開展城鎮化課題的研究。2011年，國家發改委會同財政部、國土資源部等14個部門啟動城鎮化規劃編制工作。2012年，在全國8個片區開展了專題調研和座談會，征求了全國31個省市自治區的意見。這次大范圍的調研，主要關注四個問題：農民工如何市民化、城市的空間如何布局、城鎮建設用地與耕地保護如何平衡和城市建設管理如何創新。在大量前期研究、實地調研和專題研討基礎上，起草形成了規劃文稿，并在2012年底召開的全國發改工作會議上征求地方的意見。在2013年年初，又正式發文征求地方的意見。緊接著，在向國務院匯報之前，征求各個部門的意見，然后上報國務院。征求完國務院意見之后，上報黨中央。在十八屆三中全會召開之后，根據三中全會的精神再做修改，并在全國城鎮化工作會議上征求了地方和有關部門的意見。每征求一次意見，都要根據相關部門的反饋，進行一次集中修改。最后由黨中央和國務院聯合發布，這種發文的級別在近年來各級國家規劃中是相當罕見的，這也說明黨中央和國務院對城鎮化規劃的高度重視，我們正處于一個城鎮化發展的關鍵時期。從《規劃》歷經三年多的編制過程來看，目前從中央到地方，以及各個部門對未來城鎮化發展的發展路徑、主要目標和戰略任務都已經形成了共識。

　　記者：那么你認為，何為新型城鎮化？

　　陳亞軍：之所以要提新型城鎮化，那是因為我們認為過去的城鎮化模式不可持續了。在我看來，過去的城鎮化在相當長一段時間里面，都只是土地的城鎮化、房子的城鎮化，甚至僅僅是勞動力的城鎮化，也就是僅僅視農民工為生產者的城鎮化。這種模式難以為繼了，我們要走一條城鎮化的新路，這就是以人為核心的城鎮化，農民工不僅是生產者，還是生活者。我們不但要給農民工提供就業，還要讓他們能在城市里面體面地生活下來，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務。

　　這也是《規劃》的最大亮點，這一亮點體現在如下四個方面：首先在推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮方面，不僅要放開小城鎮落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件，并進一步提出了差別化的落戶政策；其次，明確提出要建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素；第三，在城市的空間布局上，以城市群為主體形態，通過交通網絡和信息網絡鏈接，促進大中小城市和小城鎮協調發展，以吸納更多的農業轉移人口；同時在城市內部結構上，要打破過去的功能分區模式，統籌生產區、辦公區、生活區、商業區等功能區規劃建設，推進功能混合和產城融合，在集聚產業的同時集聚人口，防止新城新區空心化；第四體現在城鄉一體化發展上，即便到2030年中國的城鎮化率達到70%，依然還有三四億人口在農村，這一部分人怎么辦？我們依然要保障他們能分享現代化的成果。

　　記者：《規劃》中新型城鎮化的城鎮化率指標是如何提出來的？

　　陳亞軍：關于城鎮化率有兩個指標，這是由中國特殊的城鄉二元體制造成的。城鄉二元結構是普通存在的，而由戶籍制度造成的城鄉二元體制卻是中國獨有的。常住人口的城鎮化率是國際上通用的指標，我們為了便于與國際比較，自然要采納這一指標。經過多年快速城鎮化的發展，我們預計未來城鎮化率會有所減緩，預計每年的城鎮化率為0.9%左右，因此我們設置了60%左右的目標。由于常住人口的城鎮化率不能反映出中國城鎮化率的真實情況，所以我們又設置了戶籍人口城鎮化率這一指標。根據有關統計2012年戶籍人口的城鎮化率比常住人口的城鎮化率低17個百分點左右，那么在戶籍人口城鎮化率達到45%左右之后，戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率差15%，也即實現了二者差距縮小2個百分點左右的任務。那么戶籍人口城鎮化率達到45%的目標如何實現？經過測算，這需要在未來6年之內實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。盡管這一目標實現起來難度很大，但目前需要市民化的存量農民工有2.34億，以及每年新增的1000萬左右農民工以及隨遷家屬，未來需要市民化的農業轉移人口有三億左右。即便是實現了1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的目標，還有2/3的人口需要提供公共服務。

　　鼓勵大城市的落戶政策相互競爭

　　記者：您如何解讀《規劃》解讀提出的差別化落戶政策？

　　陳亞軍：首先《規劃》沒有依據1980年的城市劃分標準確定落戶門檻。如果依據1980年標準顯然不符合中國城鎮化的現狀，也難以作為差別化落戶的依據。其次，以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，對不同規模的城市落戶提出了不同的政策。其中，和十八屆三中全會所提的合理確定大城市落戶條件有關政策相比，對大城市又分為100萬-300萬和300萬-500萬人口的兩類城市進行區別對待，合理放開城區人口100萬-300萬的大城市落戶限制，這是一個不小的變化。同時，特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏。

　　記者：那么，對特大城市采取積分制等方式控制人口規模的方式，如何防止變成一種排外政策？

　　陳亞軍：我認為，一個城市的發展需要各類人才，既需要拿手術刀的，也需要拿剃頭刀的，這樣這個城市才能正常、健康發展，否則一個城市只要拿手術刀的，而不要拿剃頭刀的，那么這個城市肯定會癱瘓。問題在于，在政策上是否只允許拿手術刀的人才落戶？

　　具體到各個城市而言，這種積分制等階梯式落戶政策由各個城市制定，各個城市之間出臺不同的相互競爭的方案。假設一個城市制定一種極端的政策，農民工需要1萬年才能落戶，而另外一個城市只需要三年，這樣的話農民工也就有了選擇權。

　　此外，我認為特大城市人口規模控制，不能僅僅依靠表面上的落戶限制政策，更要發揮城市功能合理定位和疏解的作用，改變過去一個城市集各種中心于一身的大包大攬現象。

　　記者：戶籍改革有沒有時間表和相關的配套政策？

　　陳亞軍：《規劃》已經提出了戶籍改革的方向，一方面放寬落戶條件，同時通過對流動人口推行居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，還原戶籍人口信息登記的功能。目前，公安部正在牽頭制定有關居住證制度和戶籍改革的實施意見，我個人認為，改革力度會超過2011年2月發布的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，預計年內就會出臺。

　　財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤

　　記者：《規劃》提出各級政府承擔相應的財政支出責任，那么具體來說，有無一個明確的分擔比例？且為何《規劃》的第七篇下設章節中沒有行政管理改革的章節？

　　陳亞軍：在現有的制度下，大多數地方政府的公共服務支出是與戶籍制度掛鉤的，戶籍人口規模是具體財政支出項目與規模設置的依據，但實際上地方承擔現在需要提供公共服務的對象已經不限于戶籍人口了，還包括越來越多的常住人口。我們在調研中不少地方反映，農民工多半從事第二產業，在當地產生的稅收以增值稅和企業所得稅為主，而兩個稅種大部要上繳，因此地方政府缺乏為農民工特別是本行政區外的農民工，提供基本公共服務的激勵。因此，從大的原則來看，農民工市民化的支出責任主要在地方政府，尤其是市和縣兩級政府，但如果完全交由地方政府來承擔，地方政府受制于財力有限，也未必能夠負擔得起。中央財政要通過中央和省級財政適當的轉移支付方式予以支持，在各級政府之間進行合理的分擔。

　　《規劃》提出的“要建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素”，就是充分考慮了各級政府在這一事權支出上的責任。至于說，具體到各級政府之間怎么分擔，還要靠試點去不斷地摸索，不同的區域之間應該有不同的比例。

　　新型城鎮化的推進，已經觸及到了行政體制改革的問題，比如建立創新行政管理、降低行政成本的設市設區模式，再如推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。但行政體制改革相比城鎮化改革是更為復雜的一個重大命題，需要審慎推進。

　　記者：在解決城鎮化的資金問題上，財政部和人民銀行是否也會出臺相關的配套政策？

　　陳亞軍：城鎮化的資金問題，涉及到的不僅是配套政策的問題，還會涉及到有關法律和法規的制定和修改。比如《規劃》里面提到的完善地方稅體制，這就涉及到房地產稅和資源稅的立法，再如《規劃》里面提到的地方債券發行管理制度和評級制度，就涉及到《預算法》的修改。

　　記者：你認為應該如何完善住房制度的改革？

　　陳亞軍： 住房制度的改革方向就是構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。值得關注的是，《規劃》提出了到2020年保障性住房覆蓋常住人口的比例要超過23%，這一目標比“十二五”規劃提出的20%目標有所提高。這也意味著保障性住房體系除了覆蓋戶籍人口，也將把進城落戶農民工完全納入其中。