專訪國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍

　　軟規劃是指概念規劃、戰略規劃、定位規劃、產業規劃和體制改革規劃等。

　　硬規劃是指土地利用規劃、城市建設規劃等，一般由具備相應規劃資質的單位進行設計，政府愿意給的錢較多。

　　新發布的《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》（以下簡稱《規劃》），是今后一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。

　　在新一階段的城鎮化進程中，尤其要避免過去城鎮化暴露出來的問題，比如城市發展模式粗放，空間分布和規模結構不合理，“城市病”問題日益突出，生態環境和歷史文化遺產保護不力等問題。

　　“這些問題既與體制相關，也與目前規劃制定本身的模式有關。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍認為，體制上的問題要通過目前正在大力推進的改革來解決，而在現有體制下，改變規劃目前“重硬規劃、輕軟規劃”的現狀，則是避免過去城鎮化模式的重要途徑。

　　規劃必須有“規則”

　　記者：新出臺的《規劃》在實施過程中的嚴肅性如何保障？是否會和之前的規劃一樣“墻上掛掛”？

　　李佐軍：對于所有的政府規劃來說，都應該具有嚴肅性；在具體實施過程中，應該按照規劃既定的框架執行，而不能成為“墻上掛掛”的擺設。但在現實中，我們看到很多規劃確實沒有得到有效執行。針對這次出臺的《規劃》，我個人認為還是和之前的類似規劃有所區別。

　　首先，因為推進新型城鎮化是當前十分重要、也十分緊迫的工作，黨中央、國務院非常重視；其次，《規劃》前后經過多年的醞釀，反復修改，融合了多方意見；再次，《規劃》出臺前后均受到上上下下各方面的高度關注。

　　在此種情況下，與其他規劃相比，《規劃》的嚴肅性應更好一些。盡管如此，也不排除一些地方仍然有“墻上掛掛”的可能性。因此，應該采取有力措施予以避免，主要有兩個方面的手段。

　　一方面，對于《規劃》中的核心內容，要以法律的形式將其固化，確保不越“紅線”；另一方面，《規劃》在執行過程中，一定要增加社會參與度。《規劃》的執行不應該僅僅由各級“領導”指導進行，而應該設置相關程序，讓社會相關階層廣泛參與。通過法律程序和社會參與并行，可以有效保障《規劃》在執行中的嚴肅性。

　　記者：長期以來，我國一直存在著城市、土地、環境保護和國民經濟發展規劃等多個規劃之間不協調的問題；而在具體執行中，各規劃互相矛盾的現象屢見不鮮。這一問題應該如何解決？

　　李佐軍：“規劃”是一個復雜體系。某個具體城市和地區，都會有經濟社會發展規劃、城市發展總體規劃、土地利用規劃等“三規”。這3個規劃由發改、住建和國土3個不同的主管部門負責制定和實施。按規劃制定原則來說，應該是“三規合一”，統一思路、統一程序，形成相互配套、互相銜接的體系，但因為各種原因往往沒有很好地銜接起來。

　　除了“三規”之外，還有環境保護規劃、產業發展規劃以及現在的城鎮化規劃等某個領域的專項規劃。像城鎮化規劃，之前只是在總體規劃里涉及到，較為簡約地確定到某個時間節點達到某個人口和城市建設規模等。但現在獨立出來，是為了凸顯“新型城鎮化”的重要性。這些專項規劃，各自側重點不同，與“三規”之間也存在如何協調、統一的問題。

　　實現各規劃之間的協調統一，需要從兩個層面去努力。

　　首先，是體制上要協調。在體制上，各種不同規劃的主管部門要協調好規劃的制定和實施，否則，不同部門只站在本部門角度制定和實施相應規劃，會導致規劃出現不協調問題。

　　其次，制定規劃的單位要協調。在現有體制下，地方政府一般委托不同的設計機構和專家團隊做不同的規劃。各規劃承擔機構和參與方應該加強交流互動，做好不同規劃之間的銜接，避免規劃成為“幾張皮”。

　　但最重要的，還是要從立法、標準等方面做好協調。規劃必須有規則，才能實現不同規劃之間的協調和有機統一。

　　“經濟效益”不能作為指揮棒

　　記者：城鎮化過程中，如何避免“千城一面”？如何避免破壞農村區域原有歷史人文景觀？

　　李佐軍：“千城一面”確實是過去的城鎮化過程中非常嚴重的普遍問題。不難發現，國外的城市都比較有特色。只有有特色，才有區域競爭力，否則城鎮之間就會出現重復建設、惡性競爭和資源浪費。

　　這個問題要下大力氣解決，最重要的還是要從改革入手。“千城一面”的背后是體制問題，包括政府職能、財稅制度、土地制度等。在目前的一整套制度下，GDP、財政收入等是地方政府考慮問題的主要著眼點，快速進行大規模的房地產開發能較快實現這一目標。而要想突出城鎮特色，一般要增加投入、放慢步伐。因此，要避免“千城一面”，就要從制度上進行改革。

　　另外，要突出城市或城鎮特色，還要從規劃著手，明確城市定位和品牌特色。

　　城市定位關鍵要突出地方特色，與其他城市錯位發展。定位還要嚴肅，一經確定，就不能隨便更改。

　　同時，還要解決當前城市規劃本身“重視硬規劃、忽視軟規劃”的問題。硬規劃指的是土地利用規劃、城市建設規劃等，一般由具備相應規劃資質的單位進行設計，政府愿意給的錢較多。過去的情況往往是，這類規劃設計基本上是一個模式，“一個老師帶一群學生”，將相似的規劃設計從一個城市搬到另一個城市，大同小異。軟規劃是指概念規劃、戰略規劃、定位規劃、產業規劃和體制改革規劃等，這些看似不像硬規劃能出那么多漂亮的圖紙，但往往更難做，更需要多學科的專家共同研究制定，但往往政府給的規劃費用反而少。軟規劃是一個城市的頂層設計，是城市的靈魂，城市的特色和競爭力都隱藏其中，應引導硬規劃的設計。可是，很多地方恰恰不重視軟規劃，變成了硬規劃引導軟規劃，本末倒置。

　　這也是導致城鎮化過程中區域歷史人文景觀被破壞的原因之一。有的地方為了追求發展速度和規模，不惜把原來很好的生態文化破壞掉，建成千篇一律的“火柴盒”。若按照特色定位規劃，則有山的地方，城鎮建設就應該依山而建，不能動不動就挖山頭；有大樹的地方，規劃建設的時候就應該繞開，不能粗暴地毀壞。當然，這樣做要增加一定的成本，建設速度也會慢些，但從長遠來看，城鎮化都不能只以經濟效益為指揮棒，而要更綜合地考慮文化效益、社會效益和環境效益等。

　　避免生態環境破壞

　　記者：生態環境保護在城鎮化進程中容易被忽視，但卻是實現高質量城鎮化的必要保障。如何將環保有效融入城鎮化建設過程中？

　　李佐軍：生態環境保護在城鎮化過程中非常重要。一方面，過去的城鎮化，是高碳的城鎮化，資源、能源消耗大，環境破壞比較多，因此，環境保護必須成為新一輪城鎮化高度重視的問題。另一方面，黨的十八大已提出了“五位一體”的總體布局，黨的十八屆三中全會提出要建設生態文明制度體系，因此，在推進城鎮化時，應把環境保護融入其中；在城鎮化、新農村建設過程中，要節約資源，保護環境，建設好生態，盡可能實現綠色低碳的城鎮化。

　　具體實施過程中，仍然需要有一系列的法律、法規和標準來保障。

　　記者：不過，制度建設需要一個過程，在制度逐步完善的過程中，城鎮化如何避免重蹈之前的“生態環境破壞”覆轍？

　　李佐軍：制度建設中，長效、穩定的制度是法律法規，但在制度完善之前，要達成《規劃》中新型城鎮化建設的目標，仍然要部分地依靠行政手段。

　　行政手段短期效果明顯，立竿見影，在目前階段不可或缺，但是也存在一些問題。比如，為了控制污染排放，有些地方采取“拉閘限電”等方式；為了推進生態文明建設，對部分企業直接“關停并轉”等。這些手段影響了一些工業企業和居民的正常生產生活，“副作用”和后遺癥較多，不可持續使用，應加快走上更多利用法治手段、市場手段來推進綠色城鎮化的軌道。