黨的十八大明確了新型城鎮化的發展路徑，新型城鎮化逐漸成為現實。然而，在新型城鎮化發展過程中，存在重建設輕保護、重計劃輕規范、重短期輕長遠、重收益輕成本等諸多問題。

　　“讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。”在2013年召開的中央城鎮化工作會議上，這樣的一段話引發人們無盡感慨。曾經，現代是城市的象征，小康是農村的企盼；而今，在工業化與城鎮化的發展進程中，污染成為城市的標志，環境變為農村的負擔。

　　能否不以犧牲生態環境為代價，通過城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化等舉措，促進新型城鎮化發展？怎樣推進城鎮化走上節約、集約的可持續發展之路？這些問題能否得到妥善解決，不僅關系到新型城鎮化的發展速度，更關乎其發展質量；不僅關系到人民群眾的眼前利益，更關乎其未來得失。

　　2012年啟動的城市環境總體規劃編制試點工作，正是在新型城鎮化發展的關鍵節點處、城鎮化矛盾逐漸暴露的深刻背景下應運而生。工作開展3年來，已有兩批24個城市成為城市環境總體規劃編制試點。城市環境總體規劃正從表面到深層、從現象到本質、從客觀到主觀，逐級、逐層、逐步地影響著每個城市的發展理念與觀念，改變著地方官員對新型城鎮化的認識，成為破解新型城鎮化進程中資源環境難題的重要抓手。

　　城市環境總體規劃對新型城鎮化進程有著重要的影響，應積極發揮其在新型城市化中的作用與效能。

　　劃定生態紅線以完成城市空間管理

　　實現人口有序集聚與產業合理布局

　　改革開放以來，我國城鎮人口占總人口的比例已經由1978年的17.92%上升至2014年的54.77%，城鎮化率在國家一系列推動政策指引下增加了近兩倍。然而，城鎮化率迅速上升的背后是這些新增人口的無序集聚。剛剛從農村遷移至城市的人口，或因制度障礙，或因成本過高，無法快速融入城市生活，聚居在城鄉接合部和城中村。而這些城鄉接合部和城中村往往是城市中生活污染問題最為突出的區域，焚燒荒草、垃圾成堆等現象屢見不鮮，成為城市發展的頑疾和環境風險的隱患，更成為城市環境總體規劃編制過程中需要考慮的重要因素。

　　基于此，城市環境總體規劃利用城市空間管理，分析城市現有產業布局和人口布局，結合城市人口與產業發展規劃，合理劃分產業區、居住區、生態區、農業區。在城市空間管理的落實過程中，各個區域各盡其能，功能劃分清晰，區塊之間相互依存、相互支撐，卻又互不重疊、互不干擾，最大化由區塊關聯創造的產出價值，最小化由區域間人口、資源流動而帶來的環境污染。例如，在東北老工業基地遼寧省鞍山市的城市環境總體規劃編制中，廠礦夾城這一不合理空間布局造成了工業污染與生活污染相交雜，環境風險尤為突出。為此，鞍山市城市環境總體規劃編制小組首先提出鞍山市空間發展新布局，徹底排斥除由于空間布局不合理造成的環境風險隱患。

　　當然，在明確城市功能空間管理區劃的同時，城市環境總體規劃還充分考慮了不同區塊之間的溝通成本，平衡考慮產業與城市的發展關系，讓集聚的人口更好地服務于集聚的產業，讓集聚的產業更合理地成為人口集聚的依托，讓因產業集聚和人口集聚產生的環境污染得到集中妥善處理，實現產業與人口同步發展的新型城鎮化。

　　區分環境功能以協調城市關聯關系

　　加強城市群的內部協作與外部耦合

　　隨著我國空間發展戰略的實施，城市群已然成為推動相鄰地區城市化發展的重要抓手。然而，目前，我國的城市群布局不盡合理，城市群的內部分工協作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇，這無疑增加了生態環境成本；部分中小城市集聚的產業和人口不足，服務功能弱，潛力沒有得到充分發揮，這反而降低了當地資源環境的利用效率。

　　基于此，在編制城市環境總體規劃時，第一步就是確定城市在全區域，乃至全國的位置與地位，分析此城市與周邊城市的關系，將城市環境總體規劃編制置于區域發展的宏觀背景之下，讓城市環境總體規劃的編制不再孤立。例如，北京市豐臺區城市環境總體規劃的前期研究，通過河流、氣流、人流將豐臺區與周邊城區緊密聯系起來。一方面，充分考慮周邊城區的上下班人流對豐臺區環境產生的外部負效應，從而進行聯防聯控；另一方面，充分利用周邊城區的水資源優勢盤活自然資源，這成為豐臺區城市環境總體規劃前期研究的重點與亮點。

　　核算環境容量以挖掘城市發展潛力

　　促進工業化與城鎮化的同步協調發展

　　與發達國家相比，我國城市化不僅比例低，還滯后于工業化。工業化與城市化不同步，人口與產業發展不協調，產城融合不緊密，導致在生產污染尚未得到完全治理的情況下，生活污染由于城市環境基礎設施建設的落后而大量滯留，以至于生產污染與生活污染在城市范圍內疊加起來，極大地增加了環境風險。

　　基于此，城市環境總體規劃在限定城市發展上限、框定城市承受底線的同時，還對其他城市發展路徑，科學核算環境容量，利用工程增容、結構增容、管理增容、科技增容與交易增容等手段增加環境容量，為工業化留足空間，為城市化創造條件。之所以這樣，是因為沒有城市化配合的工業化是弱化的，而沒有工業化支撐的城市化是虛化的，不能單純為了提高城市化率而提高城市化率。只有合理利用環境容量，深挖城市發展潛力，才能以工業化帶動城市化，以城市化促進工業化，實現工業化與城市化協調發展。例如，在沈陽經濟技術開發區環境總體規劃的編制過程中，鑒于經濟開發區以工業發展為核心、城市人口較少的特點，編制小組選擇工業化作為主要突破口，從產業發展的角度入手，針對沈陽經濟技術開發區的資源環境承載力，依據環境風險及環境風險紅線，提出準入負面清單，為后續入區企業提供指引，更為經濟技術開發區的新型城鎮化發展奠定基礎、框定邊界、解除后患。

　　分析資源環境承載力以界定城市發展目標

　　拒絕趨同化的城市化發展模式

　　縱觀全國各個城市的發展規劃，不難發現，“國際大都市”、“世界大都市”等成為諸多城市競相發展的目標，其中不乏生態較為敏感的城市。在國際化大都市發展目標的指引下，寬馬路、大廣場、新城新區、開發區、工業園區等攤大餅式的城市化建設在全國若干個城市不斷復制。城市定位不準，城市發展目標盲目，城市化發展模式趨同，使得城市化本身就成為生態文明建設的桎梏。脫離實際建設，國際大都市最終只能造成資源環境約束趨緊，承載力報警，城市環境質量不佳。

　　基于此，城市環境總體規劃分析城市的資源環境承載力，以界定差異化的城市發展目標。對于資源環境約束趨緊的部分東部城市，城市環境總體規劃重在解決過去幾十年工業化與城市化發展累積下的污染存量，如浙江省嘉興市。而對于資源環境承載力較強的中西部地區，城市環境總體規劃重在挖掘城鎮化潛力，以此促進落后地區工業化與城市化的共同發展，如黑龍江省伊春市。

　　厘清生態安全格局以定義城市空間發展形態

　　引領城市總規與土地利用總規的生態化與綠色化

　　城市化對生態安全的影響具有兩面性：一方面，城市化發展為生態安全水平的實現提供基礎；另一方面，快速城市化又會使大量的資源消耗殆盡，從而對生態安全造成極大破壞，嚴重威脅區域可持續發展。因此，隨著人類城市化活動的加劇，發揮和利用城市化為生態安全帶來的正面效應，減緩和應對城市化帶來的負面效應迫在眉睫。

　　基于此，城市環境總體規劃優化區域景觀結構，構建生態安全格局，保育和恢復必要的區域生態，以此定義城市空間發展形態，應對和預防城市化快速發展帶來的各種生態問題。

　　同時，生態安全格局的厘清也成為城市空間規劃改革的突破口。過去，以城市總體規劃與土地利用規劃為主體的城市規劃，以加法思維對城市發展做出擴張性規劃。而城市環境總體規劃則是以減法思維對城市發展邊界做出限定，對城市空間優化提出規范。可見，多規合一并不是城市環境總體規劃與其他規劃的簡單并集，更不是狹隘的交集，城市環境總體規劃是城市總體規劃與土地利用總體規劃的預警線。

　　完善環境公共服務體系以提高城市管理水平

　　建設具有人文關懷的新型城鎮化

　　我國城市化發展的另一個突出問題是城市管理服務水平不高，城市病日益突出。一些城市空間無序開發、人口過度集聚，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，公共安全事件頻發，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，外來人口集聚區人居環境較差。這些不僅會給環境帶來諸多風險隱患，還使得剛進城的人口缺乏對城市文化的認同。

　　鑒于此，在城市環境總體規劃編制過程中，試點城市人民政府積極建立起部門協作機制，征求各有關部門的意見，對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規劃內容，舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。例如，在福州市城市環境總體規劃的編制中，編制小組就廣泛聽取社會公眾對城市發展的愿望與訴求，結合公眾需求與政府能力，通過提供發展較為均衡、服務方便可及、群眾比較滿意的環境基本公共服務，為新型城鎮化發展保駕護航。

　　城市環境總體規劃編制試點工作啟動短短幾年來，已經在上述多方面深深改變著試點城市的新型城市化發展，這些改變是由淺入深、由表及里、由近至遠的。從表面看，城市環境總體規劃為城市發展多建了幾個垃圾處理場，但實質上，這是對新型城鎮化中公眾健康與環境權利的強調與響應。從表面看，城市環境總體規劃趕走了幾個負面清單企業，但實質上，這是對后續企業選址決策的正面引導。從表面看，城市環境總體規劃利用環境容量核算為城市未來發展畫了張圖，但實質上，有差距才有動力，這是對工業化與城市化發展的極大鞭策。

　　城市環境總體規劃之所以能對新型城市化發揮如此驚人的效能，與其減法戰略密不可分。不同城市的城鄉總體規劃、土地利用總體規劃等不同，是在從不同角度告訴人們能做什么、要做什么，而城市環境總體規劃不同，則告訴人們不能做什么、不要做什么。與其他規劃的加法戰略相比，城市環境總體規劃減法戰略的標準更加統一、要求更加直接、監管更加容易。這使得城市環境總體規劃成為新型城鎮化發展進程中每個主體的行為約束，也變為城市發展的先決條件，更是其他規劃實現激勵相容的前提。這就是城市環境總體規劃發揮積極效能的根源。（作者單位：首都經濟貿易大學）