2013年7月4日《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）（以下簡稱《意見》），亦將棚戶區劃分為城市棚戶區、國有工礦棚戶區、國有林區棚戶區、國有墾區棚戶區等四類，并要求“在加快推進集中成片城市棚戶區改造的基礎上，各地區要逐步將其他棚戶區、城中村改造，統一納入城市棚戶區改造范圍，穩步、有序推進”。也就是說，城中村屬于城市棚戶區的范疇。

　　綜上所述，我國政府定義的棚戶區涵蓋了城市、國有工礦區、國有林區和國有墾區等所有國有土地上所有具有“簡易結構房屋較多、建筑密度較大，使用年限久，房屋質量差，建筑安全隱患多，使用功能不完善，配套設施不健全”等特征的區域。我國政府定義的棚戶區的特征，與聯合國人居署列舉的貧民窟的七項特征以及聯合國專家組會議列舉的貧民窟的五項特征，高度重合。因此，可以認為我國的棚戶區就是貧民窟。

　　必須承認的是，我國也存在貧民窟，也就是包括熱議的城中村在內的各類棚戶區。貧民窟問題并不具有社會制度的屬性，我們應當勇于承認和應對我國實際存在的貧民窟問題。對于貧民窟問題的承認，有助于我們充分借鑒國際上解決貧民窟問題的理論和實踐經驗，不斷豐富低成本高效益的政策工具，從而標本兼治地解決我國的貧民窟問題，改善人們的生活質量，這也是中國夢的題中應有之義。

　　貧民窟改造的國外經驗

　　英 國

　　即使在發達國家，城市化進程中也出現了貧民窟現象。19世紀20年代，世界上第一個貧民窟在英國倫敦的一個角落里誕生。到19世紀末，貧民窟在英國日益普遍，“僅倫敦過萬人聚居的貧民窟就有20個以上”。當時的貧民窟住房種類大致包括廉租房、大雜院、寄宿屋、地下室、“背靠背”式住宅五類，其特點是人口居住密度非常大、衛生環境惡劣、房屋質量差。

　　為應對貧民窟問題，英國相繼推出一系列住房政策，以解決低收入者的基本住房問題。英國政府在1875年、1882年、1885年、1900年相繼出臺四部《工人住房法》，通過建設廉價可租賃住房、提供貸款等一系列措施改造貧民窟。為鼓勵原貧民窟居民外遷，政府為有條件的居民提供補償，初步解決了貧民窟的突出問題。

　　德 國

　　在19世紀中期的德國，住房是農民進城后的第一大難題，為解燃眉之急，大量簡易房屋得以興建并導致了貧民窟的產生。但是，在19世紀下半葉，德國汲取英法的經驗教訓，在全面規劃、綜合治理的主導思想下，對城市管理、住宅建設、城市布局等方面制定了獨具特色的管理辦法。比如，推行以中小城市為主體的城市均衡發展戰略，加上產業分布均衡，人口分布與集聚同產業布局相適應。貧民窟現象在德國城市化初期曇花一現后，幾乎沒有再出現過。

　　總結德國經驗可知，貧民窟主要是產業布局所帶來的人口集聚對住房的需求超過集聚區城市供給住房能力的產物。根本的解決之道是建立兼顧基本公共服務均等化與便捷交通的均衡化產業布局，在產業布局均衡化難以實現的大背景下，需要政府承擔起住房保障的責任，充分發揮住房政策的作用。

　　美 國

　　在美國，始于19世紀40年的快速城市化致使各類人口在城市大規模集中，這不可避免地造成了住房擁擠、就業困難、環境惡化、貧困蔓延，突出表現為各類貧民窟的形成和擴張。這一時期，美國的貧民窟除了城市原有居民長期以來形成的底層社區（如棚戶區和強占定居點）外，還包括各類外來人口（同樣以低收入階層為主）因短期集聚而構成的聚居區，其中比較典型的有農民工住宅區、外來移民社區和黑人社區等。

　　自19世紀末至20世紀90年代，先后開展了社區改良運動、城市更新運動和鄰里復興運動。社區改良運動著眼于貧民窟基礎設施的改造和基本公共服務的增加；城市更新運動主要是清理貧民窟和建設廉租房；鄰里復興運動主要是通過以市場為主的多元化投資渠道，更新城市和改造貧民窟，同時努力復興地區經濟、增加就業，從根本上解決問題。

　　主要發達國家在城市化水平達到70%以上時，貧民窟現象已經很少見，但是為提升中低收入者的住房品質，政府仍大力推動住房建設和發展，為住房開發建設和住房購買提供支持性財政和金融政策。

　　（第一作者系中國人民大學公共管理學院副教授）