健全國土空間用途管制制度，嚴格保護各類自然生態空間，是保護生態環境、推進生態文明建設的重要途徑，是關系人民福祉、關乎民族未來的重大舉措。按照中辦印發的《黨中央生態文明體制制度改改革總體方案》有關要求，國土資源部會同有關部門，研究制定了《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，經國務院同意印發實施。

　　近日，國土資源部舉行新聞發布會，對外發布了《自然生態空間用途管制辦法（試行）》（下稱《管制辦法》）（相關報道見本報4月22日礦業管理版）。國土資源部規劃司相關負責人向媒體解讀了《管制辦法》的具體情況。

　　問：請介紹一下《管制辦法》制定的背景、主要內容及相關的情況。

　　答：主要從起草背景、主要內容、主要考慮及如何實施四個方面介紹——

　　一、《管制辦法》的起草背景

　　黨的十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制”。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》要求，“健全用途管制制度，明確各類國土空間開發、利用、保護邊界”。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》對自然生態空間用途管制制度建設做出明確部署。國務院將“制定自然生態空間用途管制辦法”列為經濟體制改革重點工作。按照黨中央國務院決策部署，國土資源部會同國家發改委、財政部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、林業局、海洋局、測繪地信局等9個部門，進行深入研究，廣泛征求31個省（區、市）和有關方面意見建議，制定了《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，并制定了《自然生態空間用途管制試點方案》，經報中央深改辦審核并經國務院審定，3月24日由國土資源部印發實施。

　　二、《管制辦法》主要內容

　　《管制辦法》共7章30條，分為四大部分：

　　第一部分總則，共1章7條。對《管理辦法》編制的目的、原則、適用范圍、生態空間的概念定義，以及用途管制的基本制度、主管部門和管控依據等做出規定。

　　第二部分管控措施，共3章13條，提出在生態空間調查評價、生態保護紅線劃定、生態空間布局、用途落實等基礎上，明確生態空間區域準入，生態、農業和城鎮空間之間，生態空間內建設用地、農業用地管控，以及生態空間內部各類型之間用途轉用許可，并提出休養生息、生態修復和改造提升等措施。

　　第三部分保障措施，共2章9條，提出確權登記、協同管理、協議管護、生態保護補償等政策保障，并明確市縣級以上人民政府和有關行政主管部門職責，制定了試點實踐、基礎信息平臺建設、資源環境承載能力監測預警、監督檢查和社會監督等制度。

　　第四部分附則，共1章1條。明確了《管制辦法》施行的區域和時間。

　　三、《管制辦法》的主要考慮

　　（一）在定位上，貫徹落實改革要求，體現自然生態空間管制的綜合性、基礎性作用。《管制辦法》按照山水林田湖是一個生命共同體的理念，協調現有各類生態空間用途管控的相關制度，將用途管制擴大到所有自然生態空間，是推進自然生態空間用途管制的依據和規范。《管制辦法》重點明確生態、農業與城鎮空間的轉用管理和生態空間內部用途轉化規則與要求，嚴格控制生態空間轉為農業、城鎮空間，確保依法保護的生態空間面積不減少、功能不降低、服務保障能力逐漸提高。

　　（二）在用途管制模式上，體現了分級分類管理的管制思路。分級管理是指，將生態空間范圍內劃定的具有特殊重要生態功能必須強制性嚴格保護的區域，劃入生態保護紅線，原則上按禁止開發區的要求進行管理，實行特殊保護。其他生態空間，原則上按限制開發區域的要求進行管理，執行區域準入制度，限制開發利用活動，在不妨害現有生態功能的前提下，允許適度的國土開發、資源和景觀利用。分類管理是指《管制辦法》暫不改變目前各部門已有管理事權，國土資源、農業、水利、林業等相關行政主管部門，按照部門職能，對各類生態空間的開發利用進行管控。

　　（三）在管制依據上，以空間規劃為依據，協調銜接各類專項規劃。《管制辦法》提出通過編制空間規劃，確定城鎮、農業和生態功能空間，明確生態空間保護目標、總體格局、重點區域和管制要求，落實生態保護紅線和其他生態空間的數量與布局，作為自然生態空間用途管制的統一依據。同時，應通過組織編制中心城區和鄉鎮級土地利用總體規劃、城鄉規劃、林地保護利用規劃等，落實空間規劃要求，對生態空間用途管制進行細化。

　　（四）在管制方式上，除指標控制外，進一步強化空間控制。《管制辦法》弱化了指標層層分解控制，強調通過空間布局落實生態空間保護目標，體現自上而下和自下而上相結合的思路。自上而下主要體現在，國家通過制定調查標準、生態保護紅線劃定標準、監管平臺和用途管制規則，確保需要重點保護的生態空間在下級規劃中得到落實。自下而上主要體現在，通過編制市縣級空間規劃，強化生態空間和生態保護紅線的落地管理，作為生態空間用途管制的依據。

　　四、關于《管制辦法》實施

　　《管制辦法》是一項新的制度設計，其有效實施需要與國家空間規劃改革和生態保護紅線劃定、自然資源統一登記等相關生態文明體制改革任務做好銜接，同步推進。因此，《管制辦法》將通過開展地方試點的方式實施，積累經驗，為在全國建立自然生態空間用途管制制度提供實踐基礎。國土資源部起草了《試點方案》，擬結合國家生態文明試驗區、省級空間規劃和市縣“多規合一”試點、自然資源統一確權登記試點等工作，在福建、江西、貴州、河南、海南、青海6省選擇省、市、縣級試點，分3年開展工作及時形成可復制、可推廣的經驗。近期，國土資源部將召開自然生態空間用途管制試點工作會議，部署試點具體工作。

　　問：《管制辦法》對推進生態文明建設有何重大作用？

　　答：一是貫徹落實生態文明建設新理念新要求的重要舉措。《管制辦法》牢固樹立“山水林田湖”是一個生命共同體的理念，堅持生態優先、區域統籌、分級分類、協同共治的原則，以空間規劃為依據，對自然生態空間實行區域準入和用途轉用許可，重點明確農業、城鎮、生態主導功能空間的用途轉用管理，構建了覆蓋全部自然生態空間的開發保護制度框架。

　　二是強化自然生態空間保護的重要手段。《管制辦法》著眼提高用途管制的針對性和可操作性，從區域和地塊兩個不同層面入手，強化對自然生態空間的用途管制。在區域層面制定區域準入條件，明確允許的開發規模、強度、布局，以及允許、限制、禁止的產業類型；對每一地塊的不同用途之間的轉換實施用途轉用許可，不僅嚴格管制建設空間占用生態空間，也嚴格控制生態與農業空間之間，以及生態空間內不同類型之間的用途轉化。對于沒有發生土地用途轉變的生態空間，實行承載力管控，防止過度墾殖、放牧、采伐、取水、漁獵、旅游等，對生態空間的功能造成損害。

　　三是推動形成國土空間治理合力的制度保障。《管制辦法》立足現有管理體制，并與未來改革相銜接，各有關部門按照《管制辦法》規定，在各自職責范圍內對生態空間進行管理，共同落實用途管制的要求，形成管制合力，為推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化建設提供制度保障。

　　問：《管制辦法》是如何界定自然生態空間？與生態保護紅線又是什么關系？答：《管制辦法》首次明確了自然生態空間的內涵，是指具有自然屬性、以提供生態產品或服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等，基于“三生”空間劃分的考慮，生態空間涵蓋除農業空間、城鎮空間之外的所有國土空間。

　　自然生態空間范圍很廣，在生態價值、利用方式上也存在較大差異，有些自然生態空間是完全禁入不能動，有些自然生態空間可以在保障生態功能的同時適度利用。因此，需要把自然生態空間中最重要的、需要禁止開發和進一步嚴格保護的區域單獨劃出來，提高管制等級，實行特殊保護。

　　生態保護紅線就是在生態空間范圍內劃定的，具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，原則上按照禁止開發區域的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途，嚴格禁止任何單位和個人擅自占用和改變生態保護紅線的用地性質，鼓勵按照規劃開展維護、修復和提升生態功能的活動。因國家重大戰略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經國務院有關部門批準后予以安排。

　　生態保護紅線外的生態空間，原則上按限制開發區域的要求進行管理，嚴格限制建設占用等不可逆性變化，在不妨害現有生態功能的前提下，允許適度的國土開發、資源和景觀利用。

　　問：自然生態空間用途管制為何將空間規劃作為管制依據？

　　答：自然生態空間用途管制是生態文明體制改革的重要內容之一，必須與空間規劃體制改革、健全國土開發保護制度等改革任務協調銜接。《生態文明體制改革總體方案》明確要求，構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題。《管制辦法》作為健全國土空間用途管制制度的重要組成部分，按照改革要求，明確規定以空間規劃為依據，統籌確定生態空間管制目標任務，落實生態保護紅線數量與布局。同時，通過組織編制中心城區和鄉鎮級土地利用總體規劃、城鄉規劃、林地保護利用規劃等，落實空間規劃要求，對生態空間用途管制進行細化。