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關于城市綠地分類中“風景林地”的討論

日期：2008-05-26 來源：《中國園林》雜志社作者：李金路我要評論（）

論文摘要：由于“風景林地”在我國的城市綠地分類中定義不夠準確，沒有表示出它在城市綠地系統中所應當承擔的職能及其與城市的關系，并且從土地分類的角度看，該分類名稱與現行法規和標準仍然存在不甚協調之處，使許多城市在“風景林地”的分類、統計和建設管理上產生一定的隨意性。本文建議在保留“風景林地”合理內核的同時，采用“生態景觀控制區”替代“風景林地”這一概念。
關鍵詞：城市綠地風景林

　　1“風景林地”在分類歷史上的名稱及其內涵

　　從九十年代以來的“風景林地”共有以下四種定義，使得同一名稱有著不盡相同的內涵。

　　(1)建設部綜合計劃財務司，《城市建設統計指標解釋》，1991年。

　　風景林地:指城市內依托自然地貌，美化和改善環境的林地。

　　(2)中華人民共和國建設部編寫，法規釋義叢書，《城市綠化條例釋義》，中國法制出版社，1993年3月。

　　風景林地:是指具有一定景觀價值，在城市整體風貌和環境中起作用，但尚沒有完善的游覽、休息、娛樂等設施的林地。

　　(3)戴霞輝主編，建設部綜合計劃財務司編，《城市建設統計》，陜西人民教育出版社，1993年12月。

　　風景林地:風景林地一般指位于郊區的具有特色的大面積自然風景，經開發整修，可供人們進行一日以上游覽的大型綠地。

　　風景林地與城市綜合公園的區別如下表:

　　(4)張元端，朱中一主編，建設部體改法規司編，《建設法規知識讀本》，中國城市出版社，1997年10月。

　　風景林地:是指具有一定景觀價值，對城市整體風貌和環境起作用，但尚沒有完善的游覽、休息娛樂等設施的林地。

　　從六十年代至今的各個時期，有關文獻資料對城市中的“風景林地”有以下不同的分類和提法，使得相同或相似的空間有過不同的分類名稱。

　　(1)《城市園林綠地規劃》，城市規劃知識小叢書，1960年。風景游覽綠地。

　　(2)高等學校教學用書，《城鄉規劃》，1961年。風景游覽、休療養區的綠地。

　　(3)《城市園林綠地規劃》，城市規劃知識小叢書，1976年修訂版。郊區綠地:指位于市郊的風景區、果園、防護綠地等。

　　(4)清華大學建工系城市規劃教研組，《城市規劃原理》，1979年11月。風景區綠地:包括國家公園、森林公園和休療養綠地。這種綠地不是每一個城市都有的，但其意義和地位都很重要，規模也是較大的。多為城市郊區內天然風景優美，有大片森林山丘、河湖水面、名勝古跡等地段加以規劃建設的大型綠化空間，例如南京的中山陵園區、武漢的東湖、肇慶的星湖……等。這些風景區對國內外游者開放，也供本市居民節假日作較長時間逗留游憩之用。景色以自然風景取勝，但也配有必要的公共福利設施，如旅館、飯店、商店等。由于一般風景區距城市中心區較遠，故需設置完善的交通聯系。全國重點名勝往往獨立設置風景管理區進行規劃、經營管理。休療養區可選擇在高山、森林、礦泉或海濱等具有特殊治療意義的地點。

　　(5)《城市園林綠化管理暫行條例》，1982年。城市郊區風景名勝區。

　　(6)同濟大學，重慶建筑工程學院，武漢城建學院合編，《城市園林綠地規劃》，中國建筑工業出版社，1983年9月。

　　風景區綠地:一種以旅游為主，稱風景旅游區；一種以休療養為主，稱休養、療養區；

　　郊區綠地:位于市郊的風景區、果園、防護綠地等；位于郊區的綠地；

　　經濟生產綠地:指主要以經濟生產為目的的綠地；

　　此外還有:名勝古跡綠地，風景休療養區，風景旅游綠地，墓地、防風林，防護林帶，風景旅游、休療養區綠地等。

　　國外還有:森林公園(ForestPark)，自然公園(NaturalPark)，國家公園(NationalPark)，野趣公園(WildPark)，自然保護區，禁獵禁伐區等。

　　風景區綠地與城市公園的區別，可以從下表中看出:

　　(7)《中國大百科全書(建筑園林城市規劃)》，中國大百科全書出版社，1988年第66頁“城市郊區”條目，郊區風景旅游綠地。

　　第314頁，綠帶:為防止城市盲目擴展或與近臨城市聯成一片，在城市四周或在相鄰城市之間設置用以限制城市建設的地帶，這種地帶可以是風景區、林地，也可以是牧場、農田。綠帶是城市綠地系統的組成部分。

　　第370頁，森林公園:在城市郊區森林環境中為城市居民開辟的供游覽、休息的公園。森林公園多由城市郊區的原有森林改造而成。

　　(8)《城市綠化條例》，1992年6月22日中華人民共和國國務院令第100號發布。第十條城市綠化規劃應當根據當地的特點，利用原有的地形、地貌、水體、植被和歷史文化遺跡地等自然、人文條件，以方便群眾為原則，合理設置公共綠地、居住區綠地、單位附屬綠地、防護綠地、生產綠地和風景林地等。

　　(9)建設部文件，建城〔1993〕784號，關于印發《城市綠化規劃建設指標的規定》的通知，1993年11月4日。

　　附件一:城市綠地率，是指城市各類綠地(含公共綠地、居住區綠地、單位附屬綠地、防護綠地、生產綠地、風景林地等六類)總面積占城市面積的比率。

　　(10)同濟大學主編，高等學校試用教材，《城市規劃原理》(新一版)，中國建筑工業出版社，1993年11月。

　　風景游覽區:指城市附近具有大面積的自然景色，只需稍加修飾，可供人們較長時間游覽的大型綠地。如杭州西湖風景區、無錫太湖風景區、桂林漓江風景區等。風景游覽區內開辟導游路線，配置供給膳食住宿等設施。

　　(11)楊賚麗主編，《城市園林綠地規劃》，林業出版社，1995年12月。

　　風景旅游綠地:全面規劃和改造的自然風景地區，或具有供群眾休息游覽等服務設施的森林地區。這種地區可以是歷史上遺留下來的風景名勝、歷史文物、自然保護區等。有森林、名勝古跡、山丘河湖、水庫溶洞等�？稍O立為勞動人民服務的休、療養區、體育運動基地、青少年夏令營基地等。

　　2部分城市綠地系統規劃和城市總體規劃對“風景林地”的稱謂

　　(1)《即墨市城區綠地系統規劃》:生產綠地和生態綠地；郊區旅游綠地；風景林地，包括城區和近郊區林地、自然保護區和風景名勝區。

　　(2)《萊蕪市市區綠地系統規劃》(1996-2010):大環境綠化，包括三個層次，一是在建成區周圍；二是在城市遠期規劃范圍內；三是半徑10公里的綠化防護圈。

　　(3)《隨州市城區園林綠地系統規劃》(1995～2010):城市大環境綠地，包括較大型的風景名勝區、郊野公園、森林公園、旅游度假區。

　　(4)《襄樊市市區城市園林綠地系統專業總體規劃》:近郊風景區，包括風景名勝區及各類林地和自然保護區；近郊風景區和森林綠地。

　　(5)《湖北宜昌市中心城區園林綠地系統規劃》(1995～2010):森林類型自然保護區和風景林地，近郊區，為居民森林旅游或節假日游覽服務；風景林地，在荒山、荒地、沼澤地、低洼地和“四旁”營建的風景林用地。

　　(6)《昆山市綠地系統規劃》:風景林地。

　　(7)《廈門市(三區一縣)綠地系統規劃》(1996～2010):市區周邊的大環境綠地，包括以自然山水為主體構架的城市組團綠化隔離帶，插入市區的或與市區相鄰的風景林地以及風景區、游樂區等；市域內廣闊的自然型綠地，包括遠郊風景區、水源保護區、農業用地、山林地、自然植被區以及空地等。

　　(8)《北京市城市總體規劃》(1993～2010):綠化隔離地區，種植樹、草進行園林綠化的地區；綠色空間控制區，控制建設的地區。

　　(9)《深圳市城市總體規劃》(1996～2010):將全市土地劃分為農業保護用地、水源保護用地、組團隔離帶用地、旅游休閑用地、郊野游覽用地、自然生態用地、遠期發展備用地和城市建設用地共八類。

　　(10)《德州市城市總體規劃》(1996～2010):城市大環境綠化系統。

　　(11)《即墨市城市總體規劃》(1995～2010):郊區大環境綠化。

　　(12)《畹町市城市總體規劃》(1992～2010):大環境的生態綠地系統。

　　(13)《北流市城市總體規劃》(1996～2010):郊區林地，風景林地，風景旅游控制區，綠色空間控制區。

　　由此可見，即使是在《城市綠化條例》頒布之后，在許多城市的綠地系統規劃和城市總體規劃中對相似空間中的同類綠地仍沒有形成統一的分類或同一名稱仍具有不同的含義。

　　3“風景林地”與現行的相關法規和標準不甚協調

　　“風景林地”在土地分類中首先是一種“林地”�！傲值亍边@一類別名稱在“城市用地分類”(GBJ137-90)中屬第10大類(水域和其它用地)中的第4中類，指“生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林等林木的土地”，屬于“城市用地”，但不屬于“城市建設用地”；在“土地利用現狀分類”(《土地利用現狀調查技術規程》)中屬第3大類，指“生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林等林木的土地。不包括居民綠化以及鐵路、公路、河流、溝渠的護路、護岸林”。該大類包括6個二級類型，但是不包含“風景林地”類型�！帮L景林地”是從風景角度對“林地”賦予了一定的內涵，“林地”雖然屬于現有兩個用地分類中的一種地類，但是“風景林地”不屬于兩個分類中的分類名稱�！帮L景林地”似乎是在“城市用地分類”和“土地利用現狀分類”之外的一種新的土地分類，而“風景林地”又位于城市用地范圍內，因此使分類體系產生混亂。

　　按照1999年1月1日實施的《土地管理法》第四條的規定:“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”�！稗r用地……包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地……包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地指農用地和建設用地以外的土地”。由于“林地”只是作為“農用地”的一種類型，所以“風景林地”也不可能包含生態、風景旅游條件較好、對城市發展有積極意義的“建設用地”、“未利用地”和其他類型的“農用地”。所以，“風景林地”這一名稱未能準確描述出城市的生態、景觀和娛樂資源狀況。

　　“風景林地”可以被理解為“被‘風景林’覆蓋的土地”。在《森林保護法》的森林分類中的第5類為“特殊用途林”，包括國防林、實驗林、母樹林、環境保護林、風景林、名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區的森林。幾種類型森林的管理、養護方法不同，而“風景林地”顯然包含了至少上述后三種情況。“風景林地”與“風景林”容易混淆。

　　“風景林地”還可以被理解為“自然生態和景觀較好的林地”或“風景環境中的林地”，但是都沒有強調出被分類土地的綜合功能及其與城市的關系。從歷史發展和實際建設看，由于這類土地或多或少地具有生態、文化、景觀、經濟產業保護和開發以及開展旅游、休憩、度假、生產、科研等諸多方面的潛能，許多種用地如耕地、林地、水域、未利用土地、棄置地、風景名勝區、森林公園、文物保護點等，均可承擔上述部分職能，并不限于“林地”這一種土地。用“風景林地”描述它能夠和應當承擔的職能顯得不夠全面，而且“風景林地”就有四種不盡相同的定義，給許多城市的綠地帶來分類、統計和建設管理上的隨意性。

　　4“風景林地”的空間和職能定位

　　城市通常有若干個空間層次:城市建設用地、城市建成區、市區和郊區、城市總體規劃用地、城市規劃區和市域。從城市規劃、建設和統計的角度講，則主要有城市建設用地和城市總體規劃用地空間層次。按《城市綠化條例》規定，“風景林地”屬于城市綠地的一種，而城市綠地的規劃和統計應當是與城市規劃和統計的范圍相一致。超過此空間的規劃工作屬于國土規劃或區域規劃工作范疇�！帮L景林地”應當位于城市建設用地以外，城市總體規劃用地范圍以內的空間。

　　從上述背景資料中可以看出，在城市發展的不同階段，對城市建設用地以外，城市總體規劃用地以內的綠色空間的分類和定義是從多個角度進行的:

　　(1)空間角度，如郊區。

　　(2)使用功能角度，如經濟生產、游覽、休療養、度假。

　　(3)景觀角度，如名勝古跡、風景區。

　　(4)生態角度，如自然保護區、禁獵禁伐區、林地。

　　(5)綜合角度，風景林地、風景旅游綠地、森林公園。城市總體規劃用地內的部分地域空間對城市和居民的休閑生活可能產生較為直接的影響，這種關系主要表現在:

　　事實上，上述關系往往是交叉相伴發生的。因此，應把握住人與城市、經濟與環境這一主脈，從該區域所承擔的職能角度對區域進行分類和定名。

　　隨著市場經濟和城市建設的發展、城市居民休閑時間的增加和出行能力的增強，城市總體規劃用地中生態、景觀和游憩條件較好、面積較大、環境類型較為多樣的區域開始全部或部分地承擔起城市生態、景觀保護和居民游憩的職能，使城市與環境的結合更加有機，使居民生活更加豐富。

　　這些區域是城市綠化、旅游娛樂和經濟產業諸系統在城市環境中的空間載體，它能夠體現出城市總體規劃用地內的生態、景觀、娛樂等資源狀況，它是城市建設用地范圍內生態、景觀、娛樂系統的延伸，它與城市建設用地內的綠地共同構成完整的綠地系統，在綠地分類中有必要建立“生態景觀控制區”的概念。

　　5關于“生態景觀控制區”的含義、名稱、分類和其它說明

　　(1)含義“生態景觀控制區”，即:位于城市總體規劃用地范圍以內，城市建設用地以外，對城市生態環境質量、居民休閑生活、城市景觀和生物多樣性保護有直接影響的區域。指生態、景觀、娛樂和農業生產條件較好或亟需改善的區域，一般是植被覆蓋較好、山水地貌較好或應當改造好的區域。

　　由于該區域與城市和居民的關系較為密切，故應當按城市規劃和建設的要求保持現狀或定向發展，一般不隨意改變該區域內的土地利用現狀分類、使用性質。隨意改變“控制區”將會給城市帶來不利影響。

　　“生態景觀控制區”不應替代或折合成為城市建設用地中的綠地，它只是起到功能上的補充、景觀上的豐富和空間上的延續等作用，使城市能夠在一個良好的生態、景觀背景上進行可持續發展。

　　“生態景觀控制區”不參與城市建設用地平衡。它的分類和統計的范圍應與城市總體規劃用地范圍相一致，即以批準了的城市總體規劃為準。

　　(2)名稱與原有的綠地分類相比，被分類的區域不稱之為“地”、“林地”、“綠地”或“用地”，表示不在現有的“城市用地分類”、“土地利用現狀分類”、土地和森林分類之外進行新的用地分類；“控制區”表示該區域與其所在的城市有著密切的關系，較為直接地涉及到城市和居民的綜合利益，在城市總體規劃用地內不具備這種關系的區域在綠地分類中則不能歸入此類。

　　從建立完整的綠地系統角度出發，按《城市綠化條例》對綠地范圍的要求，應明確地將“生態景觀控制區”劃入綠地范疇，但在定名時又不稱之為某種“綠地”。因為在1991年頒布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》中，已經明確了“綠地”是城市建設用地范圍內的一種用地。盡管它屬于狹義的綠地概念，但是在城市規劃工作中，人們已經習慣地將“綠地”理解為城市建設用地中的一種用地，而“生態景觀控制區”不屬于城市建設用地范疇，它位于城市建設用地以外的空間層次。如果將“生態景觀控制區”稱之為某種“綠地”，則必然使人們已有的“綠地”概念變得混亂。

　　“生態景觀控制區”可以包含生態、景觀、娛樂等多種內涵，并強調了區域的職能。

　　隨著21世紀我國社會經濟的不斷發展，此類區域與城市和居民的關系將會更加穩定，其所承擔的職能也會更加明確，屆時可以采用更切實的名稱命名。

　　(3)分類“生態景觀控制區”可以按人為因素較少、偏重生態和景觀保護、游人不宜進入的情況和人為因素較多、設施較為完善、游人可以進入游覽分為“生態控制區”和“景觀游憩區”兩個中類，中類的名稱盡量體現出該區域所應當承擔的職能。

　　“生態控制區”，即:為改善城市生態和景觀質量需要加以控制的區域。如水源保護區、城市及城市組團隔離帶、基礎設施綠化防護區、自然保護區、濕地、山體、林地、重要的農業生產基地等。指偏重生態保護、景觀培育、建設控制、污染防治和減災防災的區域。主要控制這類區域的生產生活方式、生態結構和功能用途，不宜隨意改變土地的利用方式和景觀。這類區域通常不具備完善的游覽管理和服務設施條件，不宜向游人開放。其主要職能如下:(1)為城市及城市基礎設施服務；(2)為城市居民生活服務；(3)為改善城市生態和景觀質量服務。

　　“景觀游憩區”，即:具有較好的景觀和較完善的游覽、休閑、游憩設施的大型自然風景區域。如風景名勝區、森林公園、自然文化遺址保護區域、觀光農業區、旅游度假區、野生動植物園等。指以觀光游覽、娛樂健身、休養療養、旅游度假、科學考察、郊游探險、文物保護為主要功能的區域。其中自然因素的比例雖然較大，但是基礎設施條件較好，為游人服務的設施也比較齊全，具備向公眾開放的相應的管理條件。

　　這類區域對城市居民休閑生活的影響較大，也是城市第三產業的一個組成部分。它不但可以為本地居民的休閑生活服務，還可以為外地游人提供旅游觀光服務，有時其中的優秀景觀甚至可以成為所在城市的景觀標志。不論土地類型如何，只要能夠承擔上述部分職能，都可以列入“景觀，游憩區”。

　　(4)其它說明不同于城市組團隔離帶的城市隔離帶指我國已經出現的城市(鎮)群地區，有些城市(鎮)中心相距10余公里，城市(鎮)邊緣已經相接，這些城市(鎮)應當用綠色空間分隔，防止城市的無序蔓延和建設效益的降低。

　　濕地對于沿海、濱湖和臨江等承擔著保護生物多樣性的城市尤其重要。根據《關于特別是水禽生境的國際重要濕地公約》(《拉姆薩公約》)在序言中的定義，濕地為:“沼澤、濕原、泥炭地或水域，其中水域包括天然的和人工的，永久的和暫時的，水體可以是靜止的或流動的，是淡水、半咸水或咸水，包括落潮時水深不超過六米的海域，”另外還包括毗鄰的梯岸和海濱，這是一個廣泛的定義。

　　“重要的農業生產基地”不是指一般的農業用地，而是指那些特別劃定的糧、菜、果品生產基地。這類土地的改變可能會給城市居民帶來不利影響或導致某些作物優良品種的消失。

　　注:在1999年4月的本標準評審會上，此類綠地被定名為“生態景觀綠地”。

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