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改革開放以來我國林地管理八大關(guān)鍵詞

日期：2008-12-10 來源：《中國發(fā)展觀察》作者：我要評論（）

　自1979年我國第一部單行的林業(yè)法——《森林法（試行）》頒布實施以來，黨中央、國務(wù)院部署開展了中國歷史上乃至人類歷史上規(guī)模空前的生態(tài)建設(shè)，取得了舉世矚目的成就。在這場波瀾壯闊的偉大征程中，我國的林地管理不僅在量上實現(xiàn)了新的突破，為使我國成為世界上森林面積增長最快的國家奠定了堅實的資源基礎(chǔ)，而且在有中國特色的現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)道路上實現(xiàn)了“生態(tài)文明”的質(zhì)的飛躍。30年的強化林地管理之路，濃墨重彩地寫下了以下八大關(guān)鍵詞。

　　關(guān)鍵詞之一：林權(quán)登記發(fā)證

　　林地是林業(yè)最重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村最敏感且與農(nóng)民利益最密切的生產(chǎn)資料和保障資料之一，所以，林權(quán)登記發(fā)證工作是依法治林的核心問題，是推進現(xiàn)代林業(yè)改革的重要內(nèi)容。截至2007年，全國依法完成林權(quán)登記發(fā)證面積37億畝，占林業(yè)用地總面積的90%以上。退耕還林地登記發(fā)證面積占應(yīng)發(fā)證面積的50%。國務(wù)院確定的國有重點林區(qū)林權(quán)證發(fā)放工作基本完成。林權(quán)登記發(fā)證，成了各級林業(yè)主管部門一項重要的日常工作。“林權(quán)登記發(fā)證”無疑是貫穿30年來的第一大關(guān)鍵詞。

　　1984年《森林法》第一次以法律的形式把林權(quán)問題通過“核發(fā)證書”確定為法律關(guān)系，四年之后修正的《森林法》進一步規(guī)定：“國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門，對國務(wù)院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊，發(fā)放證書，并通知有關(guān)地方人民政府。”2000年，國家林業(yè)局在重點督促和指導(dǎo)退耕還林地確權(quán)發(fā)證工作的同時，啟用了全國統(tǒng)一式樣和編號的林權(quán)證。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》與《森林法》有關(guān)條款互相銜接，再一次確認了林權(quán)證的法律地位，明確規(guī)定對承包林地及其流轉(zhuǎn)權(quán)屬發(fā)放“林權(quán)證書”，以防止一些地方用土地證代替林權(quán)證甚至出現(xiàn)林權(quán)證與土地證、草原證等權(quán)屬證書“交叉蓋被”現(xiàn)象的發(fā)生。《物權(quán)法》第10條則確立了國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記的制度，無疑，這一制度的實施將對林業(yè)主管部門承擔(dān)的林權(quán)登記發(fā)證職能產(chǎn)生重大影響。而加強林權(quán)管理作為集體林權(quán)制度改革的核心和基礎(chǔ)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號，以下簡稱《意見》）要求“各級林業(yè)主管部門應(yīng)明確專門的林權(quán)管理機構(gòu)”，要“明晰產(chǎn)權(quán)”、“勘界發(fā)證”，要“對有權(quán)屬爭議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后再落實經(jīng)營主體”。

　　因此，下一步，我們必須密切關(guān)注各省有關(guān)土地登記的地方性法規(guī)的制定情況，要在深入研究、廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成林權(quán)登記問題的研究成果，確保林業(yè)部門能夠正確履行職責(zé)，切實維護林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益，既使《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定得以落實，又使得林業(yè)部門的林權(quán)登記發(fā)證工作健康有序地進行，及時鞏固我國林權(quán)制度改革的成果。

　　關(guān)鍵詞之二：林地保護利用規(guī)劃

　　編制林地保護利用規(guī)劃，不僅是落實《森林法》及其實施條例要求“各級人民政府應(yīng)當制定林業(yè)長遠規(guī)劃，林地保護利用規(guī)劃是林業(yè)長遠規(guī)劃的內(nèi)容之一”所賦予各級人民政府的一項依法依規(guī)的工作，也是一項事關(guān)落實《國務(wù)院關(guān)于保護森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》（國發(fā)明電[1998]8號）提出“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護”基本國策并提高林地利用效率的最重要的基礎(chǔ)工作之一。

　　2000年7月，海南省人民政府辦公廳《關(guān)于切實做好林地規(guī)劃指標落實工作的通知》（瓊府辦[2000]87號）要求省內(nèi)各地落實林地規(guī)劃指標，這是國內(nèi)開展林地保護利用規(guī)劃的雛形。而后，陸續(xù)啟動編制的省份有廣東、福建、湖南、河北、浙江等省。2006年，根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家林業(yè)局關(guān)于各地區(qū)“十一五”期間年森林采伐限額審核意見的通知》（國發(fā)[2005]41號）“要依法編制林地保護利用規(guī)劃”的規(guī)定，國家林業(yè)局決定正式在全國啟動有代表性的十個縣的縣級林地保護利用規(guī)劃編制試點工作。目前，《全國林地保護利用規(guī)劃總體綱要（2008——2020年）》已列入國務(wù)院2008年審批的專項規(guī)劃編制計劃。

　　今后兩年，將是依據(jù)全國林地保護利用規(guī)劃總體綱要，編制完成各省、各縣林地保護利用規(guī)劃以順利實現(xiàn)“十一五”期間把林地資源落實到山頭地塊的目標至關(guān)重要的兩年。完成這個幾代務(wù)林人孜孜以求的長期而艱巨的任務(wù)，需要全社會的共同努力。

　　關(guān)鍵詞之三：林地用途管制

　　林地保護利用規(guī)劃是實施林地用途管制的依據(jù)，是林地用途管制目標的具體體現(xiàn)，林地用途管制則是落實林地保護利用規(guī)劃的手段。1998年我國修訂《土地管理法》時吸納了一些國家和地區(qū)廣泛采用的做法，新增了包括林地在內(nèi)的土地用途管制制度，是我國土地利用方式和管理制度的重大變革。國發(fā)明電[1998]8號文以專門條款首次規(guī)定了“嚴格實施林地用途管制”。國發(fā)[2005]41號文再次重申“要實施林地用途管制”。

　　基于此，國家林業(yè)局在積極推動編制林地保護利用規(guī)劃的同時，考慮到如何落實《土地管理法》“嚴格農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、國發(fā)明電[1998]8號文要求各省（區(qū)、市）要對現(xiàn)有林地實施總量控制制度以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）規(guī)定從嚴從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度、《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等一系列有關(guān)土地調(diào)控規(guī)定的精神進行了廣泛深入的調(diào)查研究，決定于2008年起，在全國啟動并實施了征占用林地定額管理制度。

　　必須指出的是，以往在人們的認識中常常存在這樣一個誤區(qū)，一提到林地用途管制就認為是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的管制，即林地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的管制，實際上，這僅僅是林地用途管制的一個方面。如何以征占用林地定額管理強化林地區(qū)域統(tǒng)籌和宏觀調(diào)控為牽引，制定建設(shè)項目林地使用標準以及分區(qū)、分類、分級確定林地保護利用的方向、重點、政策，確保全國林地保護利用整體效益最大化的呼聲日漸高漲。也許，實施征占用林地定額管理更大的意義在于警醒我們的林地管理者和各級政府當思考如何因地制宜地做好“林地用途管制”這篇大文章。

　　關(guān)鍵詞之四：占用、征用林地審核審批

　　為統(tǒng)籌林地資源持續(xù)增長和促進經(jīng)濟發(fā)展并舉，1984年《森林法》首次將占用與征用林地的審核作為一項制度以立法的形式確定下來，并確立了不占或者少占林地的原則。十年后，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于加強森林資源保護管理工作的通知》（國辦發(fā)[1994]64號）再次重申，占用、征用林地要經(jīng)林業(yè)部門初審?fù)狻Ｍ晷薷摹渡址ā窌r，根據(jù)有些全國人大常委會組成人員和一些地方、部門的意見，將林業(yè)主管部門前置審核這一程序作為法律規(guī)定進行了明確。2000年《森林法實施條例》又賦予了林業(yè)主管部門對臨時占用林地和修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的設(shè)施的直接審批權(quán)，并對征占用林地的審核程序、權(quán)限、被占用或征用林地上林木的采伐等問題作了詳細規(guī)定，從而進一步完善了征占用林地的前置審核制度。《土地管理法》與上述內(nèi)容相互銜接，林地管理形成了土地管理部門統(tǒng)一管理和林業(yè)主管部門專業(yè)管理相結(jié)合的制度。據(jù)統(tǒng)計，全國各類建設(shè)項目征占用林地的審核率由1998年的53.1%提高到2006年的89.9%，森林植被恢復(fù)費的收繳率從1998年的19.4%提高到2006年的90.7%。

　　實踐證明，占用、征用林地事先取得林業(yè)主管部門同意的做法實現(xiàn)了嚴把土地供給閘門的同時，從審核審批的效率和效果考慮存在著亟需改進之處。國發(fā)[2005]41號文在總結(jié)各省有關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，要求占用、征用林地審核審批必須逐步實現(xiàn)預(yù)審和專家評審制度：一是把審核審批的重心前移到建設(shè)工程的審批、核準或備案之前，藉此比選最優(yōu)化的占用林地方案；二是由專家評審使得林地審核審批的評價體系更加科學(xué)、規(guī)范和精準，避免隨意、盲目征占用林地情況的發(fā)生。？？然而，讓每個項目工程不占或者少占林地，顯然是一個觸及到立項批準部門、建設(shè)單位和林業(yè)主管部門等多主體廣泛的利益沖突和利益調(diào)整的博弈過程，完善占用、征用林地審核審批制度任重道遠。