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看國外如何管理國家公園經費

[日期：2008-06-12] 來源：資源網作者：王永生發表評論(0)打印

　　國家公園已經是一個存在了一百多年的普遍的制度，盡管各國之間有差別，但其基本理念是一致的：即它是公益性的，以保護“生態完整性和紀念完整性”為基本原則。盡管世界各國對國家公園的管理和經營方式各具特色，但大的趨勢是依法管理，經費主要由國家財政開支。國家公園有經濟收入，但是它本身沒有定位于以贏利為目標的組織。當然，國家公園自身也在變化中，近20年來，由于國際旅游事業的興旺及全球對生態環境的日益關注，更促使國家公園為適應可持續旅游而更加成熟和更加普遍地建立。

　　一、門票的作用

　　國家公園門票最主要的作用有兩個：第一，限制游客的數量。當一個風景區的環境容量與游客的需求量相比要大得多時，考慮到對資源的有效利用，可以采取免費政策；當公共開放政策與游客服務需求不斷上升，需求量超過零價格資源容量時，有必要收取費用以維持合理的游客容量。第二，對公園設計建設投入和保護投入的某種補償。

　　由上述門票的兩個特點可以明確，國家公園的門票不是市場供求關系的產物，其定價不受市場的影響，它在滿足人們享受公共資源的前提條件下，是保護資源的一種手段。

　　二、改善資金管理，拓寬資金來源渠道

　　建設國家公園普遍感到頭痛的就是資金短缺。這除了資金來源不足，還有資金管理不善的原因。

　　資金來源不足，公園經營者不能“等、靠、要”，而要開動腦筋，想方設法，籌集資金。常見資金來源渠道有：（1）國家支持；（2）地方集資；（3）吸引外資；（4）自籌資金。拓寬資金來源渠道主要指后三種。對于地方集資，形式多種多樣，如采取聯營，按股受益，共擔風險。也可吸引私人部門直接參與投資，承擔某些公園設施建設。各國根據本國國情，引導外資流向國家公園建設及旅游開發是一條可行途徑，有關部門會采取一些優惠措施。自籌資金包括土地有償使用、門票收入、其他經營收入、貸款募捐等。

　　改善資金管理包括以下幾方面內容：（1）對資金用途的管理，嚴格控制國家公園寶貴資源的出賣，加強土地有償使用、樹木砍伐等管理；（2）對資金用途的管理，一是專款專用，不能任意挪借，二是加強開發項目的科學論證，使資金使用更為有效；（3）對公園經營收入的管理。明確公園的權益，在一般情況下，公園門票收入等應留歸公園使用。

　　三、一些國家國家公園經費來源與管理

　　（一）美國國家公園經費來源與管理

　　美國國家公園管理局緊緊圍繞兩方面開展工作：一方面是切實保護好國家公園的自然資源與人文資源；另一方面是向公眾提供宣傳、講解、培訓、科學知識等方面的服務，把國家公園當作一個大自然博物館來利用。對于公園的經濟效益，無論從法律、政策，還是從規劃原則，或者是具體管理工作當中，都沒有什么具體要求。上級更不會對下級下達經濟創收的指標。國家公園內部必要的某些商業服務設施，由特許經營處向社會招標，由私人公司承擔。經濟上與公園無關。公園管理機構是純政府職能。

　　保護與利用——是遺產保護中的最主要矛盾，管理者的自身定位將直接影響到遺產保護的最終效果。美國國家公園的管理者將自己定位于管家或服務員，而不是業主的角色，對遺產只有照看和維護的義務，而沒有隨意支配的權利。

　　美國國家公園系統有15，000人，夏季另雇請9，000人，還有80，000名志愿者。每年國會撥款15億美元，其中很少一部分來自各公園上交的入門費（7，000萬美元）。國會撥款總額的2/3即10億美元為工資開支，用于建設和維持的費用只有5億美元。

　　如果光靠政府預算內撥款，國家公園能維持正常運轉，但咬要開展社會活動就面臨資金困難。美國社會所如何解決這個問題的呢？他們依靠兩條腿走路，一方面靠政府，一方面靠非政府組織（NGO）。與國家公園相關的NGO數以百計，每個國家公園都有一些非政府組織幫助工作。如出版書刊、舉辦培訓班、開展宣傳教育、籌集資金、幫助公園購買土地、到社會開展游說活動等。非政府組織的這些活動，不僅為公園提供了直接幫助，更重要的是發動群眾，提高人們的環境意識，從而更加自覺、主動地為國家公園事業作出貢獻。“眾人拾柴火焰高”，難怪美國的國家公園能夠持續穩步地向前發展。

　　1965年美國國會通過了《特許經營法》，要求在國家公園體系內全面實行特許經營制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務設施向社會公開招標，經濟上與國家公園無關。國家公園管理機構是純聯邦政府的非盈利機構，專注于自然文化遺產的保護與管理，日常開支由聯邦政府撥款解決。特許經營制度的實施，形成了管理者和經營者角色的分離，避免了重經濟效益，輕資源保護的弊端。

　　今天美國的國家公園體系包括自然、歷史、休閑三大塊，共379個單位。美國國家公園的管理者將自己定位于管家或者服務員的角色，而不是業主的角色。作為非贏利機構專注于自然文化遺產的保護與管理。日常開支由聯邦政府撥款。國家公園體系內全面實行特許經營制度，公園的餐飲、住宿等服務設施向社會公開招標，經濟上與國家公園無關。

　　國家公園作為社會公益事業，保護經費由聯邦政府撥給國家公園管理局，每年20億美元。專家說，美國約有1/3的國家公園買門票，2/3不買門票。門票，實際上只是汽車停車費。凡騎自行車和步行進入黃石公園的概不買票。

　　（二）德國國家公園經費來源與管理

　　德國1970年建立了其第一個國家公園──東巴伐利亞森林國家公園。1978年立法規定了國家公園的目的：第一，保護整個地區的生態環境；第二，保護處于自然狀態和接近自然狀態的生物；第三，在不影響環保目的的前提下，對當地居民進行宣傳教育，開發旅游和療養業；第四，國家愛公園不以盈利為目的。德國國家公園的規劃和管理機構，成為國家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會。國家公園必要的管理經費由州政府根據規定下撥到縣。國家公園管理處的職責有：第一，提出并制定國家公園的規劃和年度計劃；第二，經營并管理國家公園及其設施；第三，保護、養護國家公園內的動植物，執行推廣保護措施；第四，鼓勵并參與有關科學考察和科學研究；第五，對公眾進行宣傳教育；第六，管理旅游和療養業。

　　經營投入以政府投入為主。由于德國把國有林和國家公園的經營目標定位在以生態社會效益為主，因此把國有林和國家公園的經營開支納入國家公共財政統一安排。原則上也是哪級所有的國有林和國家公園由哪一級財政負責。國有林場在每年年底前作出第二年生產經營計劃和相應的財務收支計劃，經上級林業部門審核匯總后報聯邦或州財政批準后執行，其支出缺口全部由財政安排。因此，國有林場只有生產建設規模上的一些變化，而沒有經費開支上的困難。國家公園因為沒有什么收入，建設管理投入幾乎全部由州財政負責。公園建設規劃確定后，園外交通)也有部分園內主要汽車道*、電力、供水、環保等基礎設施由相應主管部門按規劃實施。園內汽車道、自行車道、步行道、停車場、標志牌等交通設施以及博物館、展覽室、信息室等科普設施，還有其他相應的一些設施則由公園按規劃設計，通過上級林業部門審定后，由州財政安排撥款建設。公園建成或開園后，每年由州財政根據公園保護管理的需要，下撥一定數額的經費，用于工作人員工資費用開支和一些建設保護項目的支出。另外公園可接受一些社會捐贈。

　　（三）日本國家公園經費來源與管理

　　日本的國家公園由國家環境署署長主管，自然保護委員會協管。截至到1995年，日本擁有國家公園28個，總面積2.05萬平方公里，占全國面積的5.4%.日本所有的國家公園都依照國家公園法進行規劃管理。

　　1.公共設施的提供：公共設施由國家環境署和在環境署幫助下的地方共同提供，經費比例為1：2或1：3。公共設施的政策和公共設施的類型是：國家公園必須具備最優美的自然環境、風景點、自然小路、露營點、游客中心、衛生間和其他服務設施，以使人民共享自然。

　　2.游客集中區的美化與清潔：政府組織起由地方政府、特許承租人、科學家、當地群眾等組成的志愿隊伍，從事國家公園美化項目。這類志愿隊伍約有40支，其所需經費的1/4由國家環境署資助，1/4來源于地方縣政府，1/4來源于上一級政府，1/4來源于地方企業。

　　3.收購國家公園內的私人土地：日本的國家公園嚴格控制對環境或資源產生有害影響的人類活動，為此，那些不需經國家環境署特別批準的土地所有者，可以得到政府的補償，以保證其遵守控制約定。補償并且強化管理著名的生態系統的方式之一便是收購國家公園內的私人所有土地。收購政策始于1972年，收購的對象是那些重要區域，比如：特殊保護區、Ⅰ級特別區。1991年以后，擴展到Ⅱ級特別區。收購是通過地方政府發行公共債卷來實現的，債卷的償還由中央政府承擔。截至1995年3月，發行此類債卷共計123.4億日元，收購國家公園內土地6507公頃。

　　（四）加拿大國家公園經費來源與管理

　　截至1997年，加拿大國家公園的面積為22萬平方公里，約占國土面積的2.24%。從建立的時間來看，截至1930年國家公園的數量為14個，截止1970年國家公園的數量為20個，此后國家公園的數目幾乎翻倍。可見最近30多年來是國家公園大規模建設的時期。從旅游利用情況看，1996～1997統計年度的游客人數為1450萬人，相當于每年每平方公里達到65人。國家公園的建設主要依賴于政府投資，1996～1997財政年度的投資總額為1.82億加元。國家公園內的旅游業也為政府和當地居民創造了經濟利益。以班夫國家公園為例，1995年游客的花費為7.09億加元，為各級政府創造了2.29億加元的稅收，為18619人提供了就業機會。

　　在土地利用方面，國家公園管理署可以出租、轉讓或特許用來為旅游者和當地居民建設必要的服務設施，租借者要繳納一定的租金或稅金，租借到期后，如果租用地不改作他用，國家公園管理署將和租借者簽訂一個新協議，讓其繼續租借。

　　（五）韓國國家公園經費來源與管理

　　從1967年建立第一個國家公園──智異山公園至今，韓國已經建立了20個國家公園。國立公園管理公團代表國家行使生態保護、研究等各項職能。

　　公園的入園費屬于自行收入，用于人員工資等日常管理開支，基礎設施的建設和維修由國家負責。

　　考慮到環境的承載力，國家公園推行自然環境輪休制度，1999年推廣到12個國家公園的44條道路，10個植物群落損毀地。

　　在夏秋旅游旺季和公休日，國家公園開展野營地和棲息場所預約制度，避免了國家公園游客的過度集中，也提高了公園設施的利用率。

　　實行失業者免費入園制度，為他們提供休息空間。公園內推行公共勞動制度，雇傭失業者從事清潔公園的活動。

　　在韓國和美國，國家公園的經費基本上是1/2國家支出、1/2靠門票和社會捐助。

　　參考文獻

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　　2.劉濱誼，周曉娟，彭鋒.美國自然風景園運動的發展[J].中國園林，Vol.17，No.5，2001.
　　3.柳尚華.美國的國家公園系統及其管理[J].中國園林，Vol.15，No.1，1999.
　　4.董波.美國國家公園：起源、性質和功能[J].黑龍江水專學報，1996年第2期.
　　5.巴里.麥金托什著，劉述成譯.美國國家公園的建立和發展[J].綿陽師范高等專科學校學報，Vol.20，No.6，2001.
　　6.王連勇著.加拿大國家公園規劃與管理[M].重慶：西南師范大學出版社，2003.

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