把握辯證統(tǒng)一 扎實做好城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作
（2008年3月26日）
今天的座談會開得非常好，各督察組發(fā)言的同志準備很認真，匯報內(nèi)容很充實，既交流了經(jīng)驗也研究了問題，并且對下一階段的工作開展提出了很好的建議，達到了預(yù)期目的。下面我講三點意見。
一、充分認識城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作的重要意義
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了顯著變化。城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)在為經(jīng)濟社會發(fā)展做出重要貢獻的同時，也暴露出一些問題。一些城市忽視資源環(huán)境約束，盲目擴大城市規(guī)模，全國200多個地級以上城市就有183個曾經(jīng)提出過建設(shè)國際化大都市的設(shè)想。一些城市隨意對歷史街區(qū)大拆大建，甚至毀壞歷史文化建筑和街區(qū)，全國109座歷史文化名城中有相當多的城市不同程度地受到了“建設(shè)性破壞”。有的城市為了招商引資，不惜違規(guī)批準在國家風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)內(nèi)建別墅，致使大量自然和文化景觀迅速退化和消失。還有的在城市建設(shè)中互相攀比，貪大求洋，勞民傷財?shù)馗恪靶蜗蠊こ獭保行┻�引發(fā)了社會穩(wěn)定問題。這些現(xiàn)象屢禁不止，從一定程度上反映出一些地方政府忽視規(guī)劃嚴肅性和權(quán)威性，違反法定權(quán)限和程序隨意調(diào)整城市規(guī)劃、擅自批準進行建設(shè)的問題已經(jīng)十分突出，嚴重影響著城鄉(xiāng)建設(shè)的健康發(fā)展，也損害了黨和政府在人民群眾中的威信，成為了構(gòu)建和諧社會中的不和諧之音，必須加以有效制止。
產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的。從主觀方面分析，有三個主體。一是部分開發(fā)商受利益驅(qū)動，希望從違規(guī)中獲得超額利潤；二是少數(shù)地方主要領(lǐng)導(dǎo)為了吸引投資加快發(fā)展，常常違規(guī)干預(yù)規(guī)劃審批；三是規(guī)劃主管部門或是迫于壓力被動違規(guī)審批，或是個別人私下與開發(fā)商權(quán)錢交易主動違規(guī)審批。幾種違規(guī)動因相互交織，形成了一個利益鏈，最終使規(guī)劃喪失權(quán)威性嚴肅性，無法起到法定文件作用。通過分析，我們注意到在諸多矛盾中，一些地方個別主要領(lǐng)導(dǎo)在樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀方面發(fā)生偏差，急于招商引資、大干快上，往往起決定性的作用，是矛盾的主要方面。從客觀方面分析，這些問題也的確暴露出現(xiàn)行規(guī)劃管理體制存在著薄弱環(huán)節(jié)。一是國務(wù)院或省級人民政府對審批城市總體規(guī)劃執(zhí)行情況缺乏切實有效的層級監(jiān)督方法和手段；二是主要依靠群眾投訴或者媒體曝光，以事后查處為主的傳統(tǒng)監(jiān)督方式，顯得十分被動，而且經(jīng)濟損失過大。
針對上述矛盾的主要方面和制度中存在的薄弱環(huán)節(jié)，2003年我部借鑒國外的作法，在四川等省探索規(guī)劃監(jiān)督體制機制創(chuàng)新。取得實踐經(jīng)驗后，2006年9月我部開始直接向南京等18個由國務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市，派出兩批共27名規(guī)劃督察員，啟動了城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)監(jiān)督管理模式體制機制創(chuàng)新工作，有針對性地解決上述問題。可以說，這項工作是在為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供制度上的保障，其意義十分重大。
二、部派督察員工作取得初步成效
剛才聽了9個組的發(fā)言，主要工作可以歸納出四個方面的特點：
（一）加強溝通了解，建立暢通的規(guī)劃督察渠道。各督察員組進駐試點城市以來，進一步與城市政府進行溝通，積極與地方建立融洽、規(guī)范、有序的規(guī)劃督察渠道。武漢、長沙督察組與省建設(shè)廳、市人民政府建立了暢通的工作情況溝通渠道。鄭州、西安督察組建立了對規(guī)劃局審批項目的隨機抽查制度。
（二）注重工作方法，加深地方政府對部派規(guī)劃督察員工作的理解和支持。各督察組寓監(jiān)督于服務(wù)之中，沒有把自己置于地方政府的對立面上，而是注重工作方法、講究溝通技巧，既充分肯定試點城市規(guī)劃管理工作中的經(jīng)驗和做法，又積極協(xié)助地方規(guī)劃部門探索解決一些規(guī)劃管理上存在的體制機制問題，使地方政府切身感到部派規(guī)劃督察工作對城市政府加強和規(guī)范規(guī)劃管理是一種促進和幫助，是好事。
（三）新老督察員步調(diào)一致，積極探索規(guī)劃督察工作思路。督察員注重交流工作經(jīng)驗和方法，老督察員做好傳幫帶，新任督察員全面熟悉了解所在城市的規(guī)劃編制和管理方面情況，在實踐中積極探索城市規(guī)劃督察工作程序、工作方法，逐步形成了一些成功經(jīng)驗和做法，力爭早發(fā)現(xiàn)問題，在未造成直接經(jīng)濟損失前制止違法違規(guī)建設(shè)活動。
（四）各督察組結(jié)合具體情況，積極創(chuàng)新督察工作機制。昆明、貴陽督察組取得市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，與被督察城市建立起既監(jiān)督又溝通的融洽關(guān)系。西安、鄭州組緊密依靠規(guī)劃管理部門開展工作，制止違法違規(guī)行為。蘭州、西寧督察組努力與地方政府達成共識，使規(guī)劃建議得到采納。桂林、南寧督察組積極探索部省督察聯(lián)動機制。石家莊、太原督察組重視規(guī)劃督察手段創(chuàng)新，積極推動遙感動態(tài)監(jiān)測工作。
經(jīng)過一年多的試點工作，取得了如下成效：一是試點城市主要領(lǐng)導(dǎo)對規(guī)劃權(quán)威性嚴肅性的認識顯著增強。通過開展試點工作，試點城市主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視規(guī)劃的權(quán)威性嚴肅性，強化了自覺執(zhí)行規(guī)劃的意識。二是規(guī)劃主管部門依法行政的執(zhí)行力普遍提高。在督察員的監(jiān)督與制約下，規(guī)劃主管部門減少了被動違規(guī)的壓力，得以理直氣壯地嚴格依法行政。他們對設(shè)立規(guī)劃督察員制度表示由衷地擁護。三是地方規(guī)劃管理體制進一步理順。在督察員的建議下，相關(guān)城市進一步嚴格規(guī)劃審批程序，規(guī)劃管理工作日趨規(guī)范。四是試點城市違法違規(guī)問題被及時糾正在事前事中。督察員派駐后，及時發(fā)現(xiàn)一些違法違規(guī)苗頭，實時提醒和警示，各試點城市再未發(fā)生重大違法違規(guī)問題，所有問題都解決在事前、事中，規(guī)劃督察工作取得了明顯成效。
通過一年多的實踐，我們對規(guī)劃督察工作有了一些深切體會，主要包括：
（一）完善體制、創(chuàng)新機制。規(guī)劃督察員制度建立了一種快速反應(yīng)、及時處置的層級監(jiān)督機制，是對現(xiàn)有規(guī)劃監(jiān)督體制機制的完善和創(chuàng)新。一方面，督察員對城市總體規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督，不受當?shù)匦姓芾聿块T制約，可以獨立、公正地提出督察建議和意見。另一方面，督察員通過對規(guī)劃執(zhí)行情況的實時監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)行的實際情況，多數(shù)違法違規(guī)案件可以發(fā)現(xiàn)于初期、制止于萌芽狀態(tài)，從而有效避免了重大違法違規(guī)案件的發(fā)生。
（二）準確定位、實時監(jiān)督。規(guī)劃督察員制度不是在現(xiàn)有規(guī)劃管理體制之外重新“疊床架屋”，而是依據(jù)“到位不越位，監(jiān)督不包辦”的原則，在充分尊重地方事權(quán)、不影響正常的規(guī)劃編制、報批和行政管理情況下，采用與城市政府進行溝通、列席當?shù)卣嚓P(guān)會議、定期對規(guī)劃審批情況進行抽查等旁站式監(jiān)督方式開展工作，因此得到了地方政府的認可和充分理解。
（三）低成本、高效率。試點工作派出的督察員都是從規(guī)劃管理部門退下來的老領(lǐng)導(dǎo)和老專家，他們熟悉規(guī)劃管理的法律法規(guī)和技術(shù)標準，富有領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗和協(xié)調(diào)能力，能夠準確把握城市規(guī)劃編制與執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能及時發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃執(zhí)行中存在的問題，并提出糾正的辦法。經(jīng)對18個試點城市的統(tǒng)計分析，每個試點城市規(guī)劃督察成本年平均不到20萬元，真正做到了低成本、高效率。
三、下一步工作安排和要求
城鄉(xiāng)規(guī)劃督察是一項具有重要意義的創(chuàng)新性工作，各位督察員肩負的使命重要、責(zé)任重大。在去年桂林召開的組長座談會上，我談了開展規(guī)劃督察要把握好四個辯證關(guān)系，今天在全體督察員會上我還是要再次強調(diào)“開展規(guī)劃督察一定要把握好四個辯證關(guān)系”。
（一）把握好城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、嚴肅性和權(quán)威性的關(guān)系。城市規(guī)劃是龍頭，是綜合政治、經(jīng)濟、人文、歷史、科技的法律性文件。城鄉(xiāng)規(guī)劃既是經(jīng)濟基礎(chǔ)，又是上層建筑。城鄉(xiāng)規(guī)劃同時具有時效性和局限性，是一個集大成者。在執(zhí)行中存在的問題，歸納起來有三方面：第一是規(guī)劃的科學(xué)性問題、第二是規(guī)劃的權(quán)威性問題、第三是規(guī)劃的嚴肅性問題。我們派出規(guī)劃督察員一定要突出重點，我們的重點核心是牢牢把握權(quán)威性和嚴肅性，牢牢把握我們發(fā)的文件和通知的內(nèi)容，緊緊圍繞“五察”開展工作。支撐規(guī)劃督察的重要依據(jù)就是“五察”，所以一定要牢牢把握“五察”，即一察需報國務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃、歷史文化名城保護規(guī)劃和國家重點風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的編制、報批和調(diào)整是否符合法定權(quán)限和程序；二察分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃等的編制、審批和實施，是否符合城市總體規(guī)劃強制性內(nèi)容、國家歷史文化名城保護規(guī)劃和國家重點風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃；三察重點建設(shè)項目和公共財政投資項目的行政許可，是否符合法定程序、城市總體規(guī)劃強制性內(nèi)容、國家歷史文化名城保護規(guī)劃和國家重點風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃；四察國家歷史文化名城保護規(guī)劃和國家重點風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市綠線管理辦法》、《城市紫線管理辦法》、《城市黃線管理辦法》、《城市藍線管理辦法》的執(zhí)行情況；五察群眾舉報和投訴以及媒體反映的城鄉(xiāng)規(guī)劃重大問題。緊緊圍繞“五察”，重點把握“四線”，這是強調(diào)的第一個辯證關(guān)系。
（二）把握好事前事中與事后監(jiān)督的關(guān)系、到任以前問題和到任以后問題的關(guān)系及規(guī)劃督察工作與專案稽查工作的關(guān)系。我們到任以后的重點是事前事中，確保試點城市不再出現(xiàn)新的問題，如果出現(xiàn)了新的既成事實的問題，我們就有一定的責(zé)任，或者說我們“五察”沒有到位。到任以前，各地可能都會有這樣那樣違反規(guī)劃的問題，有的還比較嚴重；到任以后，群眾也可能會有投訴舉報。如果經(jīng)了解，認為問題確實比較嚴重，那么一定要報告部稽查辦。由部稽查辦按照程序報請部領(lǐng)導(dǎo)同意，組織專案稽查。
（三）把握好督察與被督察的關(guān)系。當前，我國城鄉(xiāng)建設(shè)正處在歷史上發(fā)展最快的時期，一些地方政府由于想發(fā)展得快一點，而忽視城市規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性，需要做工作進行溝通并取得地方政府的理解。我們規(guī)劃督察工作最核心的監(jiān)管對象就是地方政府，但是我們還要與地方政府溝通好，要讓地方政府客觀地、辯證地理解規(guī)劃督察員到任后對當?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)健康有序可持續(xù)發(fā)展的重要而獨特作用。當前，一些違法違規(guī)問題之所以較難處理，不僅僅是由于市場主體的責(zé)任，往往還有一些矛盾交織在其中，所以可能會形成這樣那樣的掣肘，需要我們來溝通。督察與被督察關(guān)系是一個辯證關(guān)系，不是一個簡單對立關(guān)系，如果是一個簡單對立關(guān)系就什么事情都不好辦了。因此，規(guī)劃督察工作要妥善處理好、協(xié)調(diào)好督察與被督察關(guān)系，切實要做到“三個滿意”，即領(lǐng)導(dǎo)同志、地方政府、人民群眾都滿意。任何一項制度創(chuàng)新都是在領(lǐng)導(dǎo)同志的關(guān)心和積極倡導(dǎo)下才能順利開展；督察一個城市，沒有城市人民群眾的滿意，就沒有成果；沒有當?shù)卣呐浜弦埠茈y成功。
（四）把握好全局與局部的關(guān)系。目前，規(guī)劃督察員已經(jīng)有27位同志，這里我還要強調(diào)處理好全局和局部的關(guān)系。部稽查辦要與督察員及時溝通，把部里最新的動態(tài)和信息給你們，讓你們了解；你們也要把自己的想法與部稽查辦多溝通，這里有一個全局和局部的關(guān)系。另外，規(guī)劃督察員到了一個城市以后，當?shù)囟紩苤匾暎鞣N新聞媒體會經(jīng)常找督察員采訪。督察員就政策上的問題發(fā)表意見一定要謹言慎行、少言多行，因為言多必失。
我們最早策劃規(guī)劃督察試點工作的時候，選擇督察員很慎重。現(xiàn)在看來，督察員總體上的表現(xiàn)是讓我們放心的。最近一段我們看到大家對上述四個辯證關(guān)系把握得很好，我們也越來越有信心。希望督察員繼續(xù)努力，充分發(fā)揮督察效能。
鑒于目前各地政府剛剛換屆，新任領(lǐng)導(dǎo)同志都會相繼提出新的發(fā)展思路以促進經(jīng)濟社會發(fā)展，這很可能會形成新一輪的發(fā)展熱潮。此時，加強和完善規(guī)劃督察工作，促進各地切實貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，顯得尤為必要和迫切。為此我們今年已做好如下安排，在此向大家通報如下：
（一）進一步擴大派出規(guī)劃督察員試點的覆蓋范圍。2008年，我們將全面實施部派城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員工作，陸續(xù)向國務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的所有省會城市派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，并督促各省也建立派駐規(guī)劃督察員制度，逐步建立起完善的層級監(jiān)督體系，促進我國城鎮(zhèn)化健康有序可持續(xù)發(fā)展。新組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部后，規(guī)劃督察還要適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變的需要，逐步擴展到住房保障和城中村改造中的違法違規(guī)問題督察。
（二）進一步完善規(guī)劃督察員隊伍的管理制度。隨著規(guī)劃督察制度的建立和規(guī)模擴大，一方面我們將繼續(xù)選聘符合條件的老同志擔任督察員，并逐步建立和完善管理制度；另一方面，我們也在研究增加一部分在職同志通過異地交叉掛職的方式擔任督察員的可行性，加快建設(shè)一支堅持原則、精通業(yè)務(wù)、富有成效的規(guī)劃督察隊伍。
（三）研究制定關(guān)于規(guī)劃督察工作的指導(dǎo)性文件。我們將在總結(jié)試點工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，適時研究制定關(guān)于在全國建立和完善規(guī)劃督察員制度的指導(dǎo)性意見。
今年政府工作報告要求“加強行政監(jiān)督”，“著力轉(zhuǎn)變職能”，“完善行政監(jiān)督制度”，“強化政府層級監(jiān)督”。我們理解，稽查和規(guī)劃督察工作將會進一步加強。部領(lǐng)導(dǎo)對城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作非常重視，我們要堅定信心，認真貫徹部領(lǐng)導(dǎo)的要求，切實把做好城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作作為我們貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要工作內(nèi)涵、構(gòu)建社會主義和諧社會的工作切入點、展示我們依法行政提高執(zhí)行力的工作平臺。最后，衷心祝愿我們各位規(guī)劃督察員身體健康、工作順利！讓我們共同努力把督察工作做得更好！謝謝大家！
