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姜偉新:繼往開來推進城鄉建設事業科學發展
新中國成立60年來，特別是改革開放30年來，在黨中央、國務院的正確領導下，我國城鄉建設事業蓬勃發展，取得了歷史性的輝煌成就，為促進國民經濟發展和改善民生作出了重要貢獻，也為今后的更大發展奠定了堅實的基礎。 一、城鄉建設成就舉世矚目 伴隨著60年波瀾壯闊的偉大歷程，我國城鄉面貌發生了翻天覆地的變化，城鎮化進程不斷加快，城鄉人居環境不斷改善，居住水平不斷提高。 （一）城鄉面貌煥然一新 城鎮化進程快速推進。1949年中國共有132個城市，城鎮化水平僅為10.6%。新中國成立后，中央制定了恢復國民經濟的方針，城鎮化和城市建設穩步發展。到1957年，城市增加到176個，城鎮化水平上升到15.4%。經過國民經濟恢復調整時期，到1978年，城市發展為193個，城鎮化水平為17.9%。改革開放以后，國家工作重點轉移到以經濟建設為中心，國民經濟快速發展，工業化穩步推進，城鎮化進程大大加快。2008年，我國城市總數增加到655個，城鎮化水平提高到45.68%%，城鎮人口達到6.07億。城鎮化進程的加快，對我國經濟社會的全面發展發揮了至關重要的作用。 大中城市和小城鎮協調發展的城鎮體系初步形成。以一個或多個城市為核心、多個城鎮共同組成的城鎮群成為我國重要的經濟增長極，并成為參與國際經濟競爭的重要地區。目前，全國已形成長三角、京津冀、珠三角三大城鎮密集地區，以及遼中南、中原、武漢、長株潭、成渝、閩東南、山東半島、關中天水、北部灣等城市群，對城鄉和區域發展發揮了重要的輻射帶動作用。小城鎮得到前所未有的發展，數量從1954年的5400個增加到2008年的19234個，成為繁榮農村經濟、轉移農村勞動力和提供公共服務的重要載體。 市政公用設施服務和供給能力增強。2008年，全國城市市政公用設施建設固定資產投資達到7236億元，比1980年增加了501.5倍。從建國初期到2008年底，全國城市供水綜合生產能力增加了115倍，用水人口增加了34倍。污水處理廠由1978年的37座、日處理能力64萬立方米，發展到2008年底的1529座、日處理能力8836萬立方米。燃氣普及率由1978年的14.40%提高到2008年的89.55%。從1991年開始發展到2008年底，全國生活垃圾無害化處理設施已達500座，無害化處理率達到66.03%%。從1969年中國第一條地鐵北京地鐵1號線開通到2008年底，我國已有10個城市共29條城市軌道交通運營線路，運營里程達776公里。據不完全統計，目前全國共有18個城市的55條線路、1300多公里軌道交通工程在建。城市軌道交通建設進入快速發展時期。 農村人居環境逐步改善。新中國成立后，農村生產力得到解放。特別是改革開放以來，各級政府不斷加大投入，農村基礎設施和公共服務設施不斷改善。截至2008年底，累計有83.5%的建制鎮、54.4%的鄉編制了總體規劃。全國建制鎮用水普及率達77.8%，燃氣普及率達44.5%，綠化覆蓋率達14%。全國行政村中，主要道路硬化的占61.6%，有生活垃圾收集點的占31%%，對生活污水和垃圾進行處理的分別占3.4%和11.7%。村莊居住環境和農民生產生活條件明顯改善。 （二）城鄉居民住房條件得到很大改善 城鎮居民居住水平有很大提高。改革開放前，我國城鎮居民住房短缺現象嚴重，配套設施缺乏，居住條件很差。1978年全國城鎮竣工住房面積僅3750萬平方米，約有47.5%的城鎮居民家庭缺房。改革開放以來，我國基本改變了住房嚴重短缺狀況，解決了大多數人的住房問題。2008年全國城鎮竣工住房面積達65812.9萬平方米，比1978年增長近17倍。在城鎮人口不斷增加的同時，城鎮居民人均住房建筑面積從1978年的6.7平方米提高到2000年的20.7平方米，2008年達到28平方米以上。特別是1998年以來，城鎮居民人均住房建筑面積年均增加1.07平方米，保持了較快的發展速度。同時，住房質量和居住環境也有較大的提高和改善，基礎設施配套水平不斷提高，具有獨立廚房、廁所的成套住宅占實有住宅比例超過80%。 城鎮居民住房保障成效明顯。初步建立形成了以廉租住房制度為主，多種渠道解決低收入家庭住房困難的政策體系。截至2008年底，通過廉租住房建設和棚戶區改造，主要以實物方式解決了295萬戶城鎮低收入家庭的住房困難。另外，有500多萬戶低收入住房困難家庭通過經濟適用住房等措施解決了住房問題。2009年，《2009~2011年廉租住房保障規劃》頒布，提出用3年時間基本解決現有747萬戶城市低收入住房困難家庭的住房問題。中央財政今年安排了493億元投入保障性安居工程，主要用于支持中西部財政困難地區廉租住房等建設。從2008年四季度到2009年8月，全國廉租住房新開工133萬套，完成投資481億元；新增發放租賃住房補貼154萬戶；2009年1月~8月，經濟適用住房新開工4718萬平方米，完成投資659億元。林區、墾區、煤礦棚戶區和城市棚戶區改造全面啟動。住房保障制度的不斷完善，幫助更多低收入住房困難家庭解決了住房問題。 農民住房條件日益改善。改革開放初期、20世紀80年代中后期以及90年代后期，大量農民進行房屋維修和新建，形成了3次建房高潮。截至2008年底，全國農房建筑面積達235.9億平方米。近年來，全國每年新建、翻建住房的農戶保持在300萬戶以上，年竣工建筑面積約5.5億平方米，年建設投入約2000億元。2008年底，農民人均住房建筑面積達到32.4平方米，比1978年增加24.3平方米。新建農村住宅質量穩步提高，住宅內部功能趨于合理。2008年末，農村居民住宅中混合結構以上比重超過60%。住房安全進一步得到重視和保障。2009年，中央安排40億元補助資金用于全國農村危房改造擴大試點工作，全年將完成近80萬農村貧困戶的危房改造任務，其中三北嚴寒地區1.5萬戶結合農村危房改造開展建筑節能示范。 （三）建筑業和房地產業為國民經濟發展作出巨大貢獻 建筑業成為國民經濟支柱產業。幾十年來，我國建筑業規模日益增大。1952年至2008年，建筑業總產值由57億元增長到61144億元，增長了1071倍；建筑業從業人數由1952年的99.5萬人增加到2008年的3253萬人，增長了近32倍。2008年建筑業實現增加值17071億元，占全國GDP的5.68%。實現利潤1756億元，上繳稅金2058億元。我國建筑企業海外承包業務已發展到180多個國家和地區，累計簽訂合同額4341億美元，完成營業額2630億美元，為國家創造了大量外匯。 房地產業成為拉動經濟增長的重要力量。2008年，全國房地產開發投資超過3萬億元，比1998年增長近7.5倍。2001年以來每年房地產開發投資占城鎮固定資產投資比例在20%%以上。2007年房地產業增加值占GDP的比重達到4.75%。房地產業鏈條長，關聯度大，促進和帶動了第二、三產業中的50多個行業的發展，增加了社會就業。截至2008年底，房地產開發貸款余額1.93萬億元，個人購房貸款余額3.3萬億元，兩者合計占人民幣貸款余額的17.4%。房地產業也是國家稅收收入的重要來源。 建筑業科技進步步伐加快。1956年，我國政府作出了“采取積極步驟逐步實現建筑工業化”的決定，以工業化為重點實施行業發展技術政策。20世紀50年代的首都十大工程，建設速度快、工程質量好，體現了我國施工技術和管理水平的進步。幾十年來，現代施工機械裝備水平不斷提高，國有建筑企業技術裝備率由1958年的250元/人提高到1998年的7016元/人和2007年的12393元/人。自1999年起，地基基礎和地下空間工程技術、高性能混凝土技術、高效鋼筋與預應力技術、新型模板及腳手架應用技術、信息化技術等建筑業10項新技術在全國推廣，大大加快了建筑業的科技進步步伐。青藏鐵路、三峽水利樞紐、小浪底水庫、西氣東輸工程、北京奧運會場館和配套工程等一大批令世人矚目的建設工程，充分反映了我國建筑行業設計和施工技術水平的不斷提高。目前我國橋梁、地鐵工程、超高層建筑的技術已處于國際領先水平。建筑節能不斷推進，2008年全國城鎮新建建筑在設計階段執行節能標準的比例達到98%%，施工階段執行節能標準的比例達到82%。截至2008年底，北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造已完成近4000萬平方米。 60年來城鄉建設的偉大成就，是全國住房和城鄉建設系統各單位和社會團體廣大職工無私奉獻、辛勤工作的結晶，凝聚著幾代老同志的智慧、心血甚至生命，為城鄉建設事業的持續健康發展奠定了雄厚基礎。 二、改革為城鄉建設注入不竭動力 鄧小平同志說過，改革是中國的第二次革命。改革對城鄉建設取得的輝煌成就居功至偉。深刻的制度變革和體制創新，打破了束縛城鄉建設發展的桎梏，調動了各生產要素的積極性，極大地解放了城鄉建設領域的生產力，推動了城鄉建設事業的持續、快速和健康發展。城鄉建設領域重點推進的建筑業改革和城鎮住房制度改革都具有全局性和先導性。 （一）建筑業改革 在以前計劃經濟體制下，我國建筑業長期根據指令性計劃實施工程建設，背離經濟規律，建筑業生產力受到制約。1980年，鄧小平同志指出，建筑業是可以為國家增加收入、增加積累的一個重要產業部門。1984年第六屆全國人大第二次會議《政府工作報告》提出：“在城市各行業中，建筑業可以首先進行全行業的改革。”同年國務院發布《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》，建筑業改革成為城市經濟體制改革的破冰之舉。2005年，建設部等6部委聯合下發了《關于加快建筑業改革與發展的若干意見》，建筑業改革逐步走向深入。 30年來的建筑業改革在多個方面進行了探索：一是將推行工程招投標制度作為突破口。核心是引入競爭機制，改變由國家分配任務的傳統方式，通過市場機制確定施工單位和合理控制建筑工程造價，使得企業真正成為自主的市場主體。二是改革工程項目管理體制。1987年，我國建筑業在總結魯布革水電站管理經驗的基礎上，開始推行“項目法”施工。進入新世紀以來，推廣工程總承包等先進模式，提高了工程效率和效益。三是逐步建立現代企業制度。改革企業工資分配和用工制度。轉換企業經營機制，明確企業經營權。扶持集體、民營建筑企業，促進多種所有制建筑企業共同發展。按照建立現代企業制度的要求，對國有建筑企業、勘察設計單位進行改組改制，建立和完善法人治理結構，提高產業集中度。四是完善政府監管制度。陸續建立了企業資質、從業人員執業資格、建筑施工許可、建筑質量安全監管等一系列管理制度，政府管理從產業干預向創造環境、維護秩序、提供服務轉變。五是促進建筑市場對外開放。按照加入WTO的承諾，我國逐步開放建筑市場。實施“走出去”戰略，促進建筑企業在國際建筑市場參與競爭。建筑業深刻、全面的改革，既促進了自身的快速發展，提高了對國民經濟的貢獻度，也為城市經濟體制改革探索了經驗。 （二）城鎮住房制度改革 改革開放以前，我國實行住房實物分配制度。這種制度在特定歷史條件下曾起到積極作用，但其弊端也日益暴露出來，主要是住房建設資金投資不足、住房供應短缺、居民居住條件改善緩慢，同時容易出現分配不公問題。以1980年鄧小平同志提出住房商品化的總體構想為起點，我國逐步開始了城鎮住房制度改革的探索過程。全國各地實施了一系列公房出售、集資合作建房、提租補貼等措施。1980年，全國第一個房地產開發企業北京市城市建設開發總公司成立。1981年10月26日人民日報首次就商品房進行了報道：“近幾年來，許多城市的房產部門采取建造商品房出售的辦法，幫助企業解決職工住房問題�！�1994年，國務院印發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，提出建立與社會主義市場經濟相適應的新的城鎮住房體制，推進住房商品化、社會化。1998年，國務院下發《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，決定停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。同時，建立了職工住房補貼制度，完善住房公積金制度。2003年，國務院《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》提出調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房，進一步推進了住房商品化。在推進住房商品化的同時，2007年，為加快解決城市低收入家庭住房困難問題，國務院下發了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，強化了政府的住房保障職能，對一部分低收入住房困難家庭實行保障住房制度。2008年，為應對全球金融危機，根據中央保增長、擴內需的決策部署，國務院辦公廳印發了《關于促進房地產市場穩定健康發展的通知》，加大了保障性安居工程建設力度，促進居民合理住房消費。 30年來的城鎮住房制度改革，對于居民生活水平、居民消費結構、經濟發展等都產生了深遠的影響。一是確立了市場機制配置住房資源的基礎性地位，普通商品住房市場成為居民解決住房問題的主渠道，住房成為城鎮居民消費結構中的主導消費品。二是培育和發展了以住宅為主的房地產業，房地產業的健康發展成為拉動國民經濟增長的重要力量。三是在促進居民居住條件明顯改善的同時，住房建設帶動了城市公共設施和基礎設施建設、環境建設，使得城市建設飛速發展。四是幫助越來越多的群眾擁有了自己的財產。我國廣大城鎮居民通過購買原承租公房或在市場上購買商品住房，住房成為家庭財產結構中比重最大的財產。 （三）市政公用事業改革 市政公用事業與人民群眾的切身利益息息相關，需要有高效的機制來配置資源，以滿足人民不斷增長的市政服務需求。但是很長時間以來，市政公用設施都由政府投資并負責運行管理，投資渠道單一、經營管理粗放、運行效率低下，制約了市政公用設施服務能力的提高。按照黨的十六大提出的“推進壟斷行業改革，積極引入競爭機制”的要求，2002年，建設部研究提出了加快市政公用行業市場化進程的意見，推動開放市政公用事業投資、建設和經營市場。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，加快推進城市公用事業改革。2004年和2005年，建設部又先后頒布了市政公用行業實施特許經營和加強市政公用事業監管的相關辦法。 市政公用事業的改革，一是推行投資主體多元化。逐步開放市政公用事業市場，改變僅由政府投資的單一模式，鼓勵社會資金、有條件地鼓勵外資投資興辦市政公用事業。二是改革管理體制。推進政企分開、政事分開、事企分開，政府部門主要履行公共資源配置、市場監管職能，企業成為經營活動的主體。建立和實施特許經營制度，加強運行安全監管，促進生產效率和服務質量的提高。三是理順市政公用產品價格。發揮價格對市政公用產品供給與需求的調節作用。加強價格監管，維護居民的合法權益。經過多年的改革探索和實踐，市政公用事業改革取得了初步成效，多元化的投資結構逐步形成，逐步探索出一條適應社會主義市場經濟要求的市政公用事業發展模式，大大提高了市政公用設施的服務和供給能力。 （四）城鄉規劃管理改革 從改革開放到《城鄉規劃法》的頒布實施，經過不斷的探索和實踐，城鄉規劃逐步成為協調城鄉空間布局、改善人居環境、促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展的公共政策。規劃編制的科學性不斷增強，同時更加突出城鄉統籌和以人為本理念，更加注重對生態環境、自然資源、歷史名勝資源等的保護和合理利用。探索實行城鄉規劃實施監督管理改革，開展了城市規劃督察員制度試點，及時查處了城鄉規劃違法違規行為。城鄉規劃管理體制的改革，增強了城鄉規劃引導和調控城鎮化及城鄉健康、協調發展的作用。 （五）城鄉建設行政管理體制改革 適應國家總體經濟改革需要，推進建設行政管理職能轉變，更加突出社會管理和公共服務職能。改進行政管理方式，由以行政手段為主轉變為主要依靠經濟手段和法律手段。改革開放以來，城鄉建設領域頒布了《建筑法》、《城市房地產管理法》等3部法律、17部行政法規、102部部門規章和5100余項工程建設標準，將改革的經驗上升為國家意志和管理制度，促進了城鄉建設的法治進程。加快改革行政審批制度，取消了一批審批項目，下放了多項審批權限。行政管理體制改革為城鄉建設領域各項經濟改革提供了強有力的體制和制度保障。 三、為百姓住有所居、為城鄉建設事業科學發展而不懈努力 60年來，我國城鄉建設事業取得了很大的成績。但是，我國經濟社會發展一日千里，各種新情況不斷產生，城鄉建設事業持續健康發展面臨挑戰。隨著城鎮化快速發展，人口大量從農村向城市轉移，住房和市政公用服務供給與需求之間的矛盾突出；城鄉建設的快速發展與資源環境約束之間的矛盾突出；城鄉二元結構與城鄉經濟社會一體化發展要求之間的矛盾突出等。面對這些挑戰，我們應當勇敢直面，堅定信心，把應對挑戰的過程轉化為提升住房和城鄉建設事業發展水平的契機。 在新形勢下推進住房和城鄉建設工作，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，牢固樹立和切實踐行科學發展觀，在服務國家經濟社會發展的大局中，在繼承和總結經驗的基礎上，與時俱進，繼續發揚解放思想、改革創新的精神，扎實工作，促進人民群眾住有所居和城鄉建設事業健康科學發展。 �。ㄒ唬┳》亢统青l建設將更加關注和改善民生，牢牢把實現城鄉居民住有所居作為我們工作的首要任務。一是完善住房政策體系。堅持市場化改革的基本方向，加快研究完善適合國情的住房政策，建立科學合理的住房建設和消費模式，構建多層次、有區別的住房供應體系。二是健全住房保障制度。通過廉租住房建設、經濟適用住房、公共租賃住房建設和棚戶區改造等多種渠道，加快解決城市低收入家庭住房困難問題。積極研究解決新就業職工、進城務工人員等住房問題，積極支持各地在解決農民工住房方面的有益探索。完善住房公積金監管，充分發揮住房公積金在提高職工住房支付能力方面的支持作用。三是加強質量安全監管，確保建設工程質量。落實建設活動各方主體的質量安全責任，保障人民生命財產安全。四是不斷提高市政公用設施服務供給能力，滿足人民群眾對市政公用設施服務日益增長的需要。五是采取有效措施防止在城鎮房屋拆遷中損害群眾利益，維護社會穩定。加強物業管理。 �。ǘ┐龠M房地產和建筑業健康穩定發展。一是保持房地產投資規模適度增長，鼓勵居民合理住房消費。改善房地產宏觀調控，綜合運用稅收、信貸、土地等手段，強化市場監測分析，增加住房有效供給，支持居民自住和改善型住房需求，抑制不合理需求。二是強化房地產市場監管，為房地產和建筑活動有序進行提供良好的市場環境和競爭規則。加強建筑工程設計和施工招投標管理，完善企業資質和個人注冊執業制度，加大對虛假招標、圍標串標，以及轉包、掛靠、違法分包等違法違規行為的治理力度。繼續整頓規范房地產市場秩序，強化對開發、銷售、中介、物業管理等環節的全過程監管。三是進一步增強建筑企業活力和競爭力，不斷提高建設工程投資效益，充分發揮建筑業在國民經濟和社會發展中的支柱產業作用。 �。ㄈ﹫猿殖青l統籌的理念，促進城鄉一體化發展，讓城市和農村居民共享改革發展的成果。一是繼續做好城鄉規劃工作，充分發揮城鄉規劃在統籌城鄉發展中的引導和調控作用。落實公眾參與、專家論證等制度，提高規劃編制的科學性。加強規劃實施監督制度建設，嚴格規劃修改審批程序，增強規劃的嚴肅性和權威性。當前要大力推進鄉鎮村莊規劃編制實施工作。二是切實加強城市管理。推廣數字化城市管理模式。強化對市政橋梁、隧道、供水、供氣、集中供熱等城市基礎設施的建設、運營、安全和應急管理。三是加強農村人居環境治理。逐步加大政府投入。明確各級政府、村集體組織及村民在村內基礎設施和公共服務建設中的責任，促進形成基礎設施和公共服務設施維護管理的長效機制。有條件的地方，要推進城鎮市政公用設施服務向周邊農村延伸和實施農村污水垃圾治理工程。繼續做好農村危房改造擴大試點工作。四是完善小城鎮發展的政策措施，增強小城鎮發展能力和服務“三農”的水平。 �。ㄋ模┺D變住房和城鄉建設發展方式，提高發展質量。一是全面加強建筑節能工作。制定建筑節能規劃和配套政策。著力提高新建建筑在施工階段執行節能強制性標準的比例，加快既有居住建筑供熱計量和節能改造，推動城鎮供熱體制改革。二是推進城鎮減排。繼續加快污水和垃圾處理設施建設，強化對污水和垃圾處理設施建設運行的監管，提高污水處理率和垃圾無害化率。三是大力推進城鄉建設領域科技創新。加強先進、成熟、適用新技術、新工藝、新材料的成果轉化和推廣應用。推動建筑企業科技進步，制定中長期技術創新規劃。四是加強自然資源和文化遺產的保護與合理利用，強化城鄉環境保護。 （五）抓好住房城鄉建設立法和標準定額工作。這是建設管理工作中的基礎性工作，今后要加大工作力度。要在住房保障、建筑節能減排和房地產管理等方面加快法規建設；加快標準定額的制定、修訂和加強對標準定額的實施監督工作。探索形成行政法規和技術標準相結合實施的體制。 （六）繼續推進改革創新，加強隊伍和作風建設。進一步解放思想，破除體制機制障礙，改進不適應的制度措施，推動住房和城鄉建設改革不斷深化。同時，加強理論政策研究，深入研究制約住房城鄉建設發展的重大問題，分析癥結所在，提出治理思路，以理論作為政策出臺的儲備和先導。我們將進一步加強住房城鄉建設系統各級領導班子建設，切實提高廣大職工和一線勞動者素質，改進工作作風，推進反腐倡廉�！靶坳P漫道真如鐵，而今邁步從頭越”。站在新的歷史起點，讓我們緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，以高度的政治責任感和奮發昂揚的精神狀態，銳意進取，開拓創新，扎扎實實做好住房和城鄉建設改革發展工作，為全面建設小康社會作出新的更大貢獻！ 住房和城鄉建設部黨組書記、部長 姜偉新
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