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“十一五”我國(guó)城鎮(zhèn)污水深度處理的障礙與前景分析

[日期：2007-09-04] 來源：中國(guó)科技成果作者：蘇楊發(fā)表評(píng)論(0)打印

“十五”期間，中國(guó)的水環(huán)境仍然處在局部好轉(zhuǎn)、整體惡化的過程中，“水少、水臟”仍是普遍情況。造成這種局面的原因主要是兩方面，一是客觀的“水少”——中國(guó)人均水資源先天不足2，而目前的發(fā)展方式導(dǎo)致單位GDP增長(zhǎng)的用水量較大，以致水資源被過度利用，難以使天然水體保證足夠的生態(tài)用水量；二是主觀的“水臟”——中國(guó)的城鎮(zhèn)生活污水和工業(yè)污水治理能力跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，大量生產(chǎn)、生活產(chǎn)生的污水得不到有效治理。

一、當(dāng)前污水處理發(fā)展的態(tài)勢(shì)及其動(dòng)力機(jī)制

1.加大污水處理力度的必要性

盡管中國(guó)的污水處理率在“十五”期間獲得了較大的提高，但仍然較低：2005年，全國(guó)城市污水處理率（包括簡(jiǎn)單的一級(jí)處理）為52%，在國(guó)家環(huán)保總局重點(diǎn)考核的509個(gè)城市中，有178個(gè)城市生活污水集中處理率為0。這種情況導(dǎo)致的后果是：2005年全國(guó)的地表水總體水質(zhì)狀況不容樂觀：在國(guó)家地表水監(jiān)測(cè)網(wǎng)實(shí)際監(jiān)測(cè)的744個(gè)斷面中（其中河流斷面597個(gè)，湖庫(kù)點(diǎn)位147個(gè)），Ⅰ-Ⅲ類、Ⅳ-Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為36%、36%和28%，主要污染指標(biāo)為氨氮、石油類、高錳酸鹽指數(shù)等。全國(guó)75%的湖泊出現(xiàn)了不同程度的富營(yíng)養(yǎng)化。污水處理不力又進(jìn)一步加劇了水資源緊缺（水質(zhì)型缺水）。客觀的“水少”和主觀的“水臟”造成的影響是顯著的：據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)600余座城市有300余座缺水，全國(guó)城市缺水60×108立方米/年，因缺水而減少的工業(yè)產(chǎn)值估計(jì)為1200億元/年。水資源緊缺已經(jīng)成為部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要約束。

2.加大污水處理的動(dòng)力機(jī)制

與客觀、主觀方面的成因相對(duì)應(yīng)，目前中國(guó)加大污水處理力度也有客觀、主觀兩方面的動(dòng)力機(jī)制。

從客觀方面來說，是工業(yè)化和城市化進(jìn)程的客觀需要。“十五”以來，中國(guó)進(jìn)入重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期，且延續(xù)了高資源消耗的增長(zhǎng)方式，使得工業(yè)生產(chǎn)的需水量大增；而城市化率保持了每年2%的增長(zhǎng)勢(shì)頭，大量農(nóng)民集中到城市，加之城市居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，使得城市生活需水量也大增。不足的水資源與保持快速增長(zhǎng)的水需求形成了尖銳的矛盾。在促進(jìn)節(jié)約用水的同時(shí)，通過污水二級(jí)處理緩解天然水體自凈壓力和通過污水深度處理開展污水回用都意味著開辟了新的水源。因此，通過加大城鎮(zhèn)污水處理力度解決水質(zhì)性缺水問題、緩解這種矛盾已成為當(dāng)務(wù)之急。

    從主觀方面來說，中央和各級(jí)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了加大這方面工作力度的重要性，并從三個(gè)方面進(jìn)行了部署：第一可稱為“要處理”：在《“十一五”規(guī)劃綱要》中明確提出了約束性指標(biāo)（即考核地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的主要指標(biāo)），其中一條是“十一五”末期主要污染物排放總量要下降10%；在建設(shè)部的“十一五”規(guī)劃中也明確：到2010年，全國(guó)全部設(shè)市城市和縣城所在的建制鎮(zhèn)均應(yīng)規(guī)劃建設(shè)污水集中處理設(shè)施，全國(guó)設(shè)市城市污水處理率不低于70%。而目前的情況與此目標(biāo)差距很大：到2005年底，我國(guó)城市污水處理率為52%，有135個(gè)城市污水處理率已達(dá)到或接近70%。但與此同時(shí)，全國(guó)還有278個(gè)城市沒有建成污水處理廠。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興預(yù)計(jì)“十一五“期間城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模將超過3300億元；第二可稱為“要深度處理”：由于城市水資源供給形勢(shì)日趨緊張，給水（自來水）價(jià)格顯著上升（如北京的自來水價(jià)格五年來已漲四次），水回用的壓力和性價(jià)比在改善。加之有的城市臨近富營(yíng)養(yǎng)化日趨嚴(yán)重的封閉、半封閉水體，城市發(fā)展深受其害（如太湖周邊的城市和昆明滇池等），不能不進(jìn)行污水深度處理；第三可稱為“要通過市場(chǎng)化來處理”：中國(guó)城市的市政公用事業(yè)改革在事業(yè)單位體制改革的大潮下也在全面推進(jìn)，通過市場(chǎng)化方式解決城市公用事業(yè)資金不足、效率低下、技術(shù)落后的問題已經(jīng)成為普遍趨勢(shì)。建設(shè)部已經(jīng)出臺(tái)了《市政公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的管理辦法》，“十一五”期間還要出臺(tái)政府對(duì)供水、排水、污水處理和中水回用的監(jiān)管辦法，以確保通過市場(chǎng)化方式加大污水處理力度并規(guī)范進(jìn)行。

    二、城鎮(zhèn)污水深度處理的重點(diǎn)方向

盡管我國(guó)對(duì)“十一五”期間的城鎮(zhèn)污水處理率提出了明確的要求，但必須看到就面上目標(biāo)的污水處理程度而言，這些要求是較低的——絕大多數(shù)城鎮(zhèn)仍然只能以建設(shè)二級(jí)甚至一級(jí)污水處理廠為主，控制的污染物也只能局限于COD和懸浮物（SS）。這種狀況有兩個(gè)方面的原因：一方面中國(guó)現(xiàn)階段還必須充分利用天然水體的自凈能力，不可能不顧國(guó)情地調(diào)高污水排放標(biāo)準(zhǔn)；一方面也只有在某些地區(qū)——例如對(duì)水質(zhì)要求高且易發(fā)生富營(yíng)養(yǎng)化的地區(qū)——才對(duì)深度處理有迫切要求。顯然，這些地區(qū)就是未來推進(jìn)城鎮(zhèn)污水深度處理的重點(diǎn)方向。從我國(guó)的水資源質(zhì)、量和需求情況來看，長(zhǎng)江中下游地區(qū)、東部若干水資源短缺的大城市以及某些臨近較大面積封閉、半封閉水體的大城市就是這樣的重點(diǎn)地區(qū)。

在東亞季風(fēng)氣候下發(fā)展演化起來的長(zhǎng)江中下游平原，形成了淺水湖泊密布及河網(wǎng)交錯(cuò)的復(fù)雜的江湖復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，是中國(guó)特有的自然地貌景觀。但長(zhǎng)江中下游淺水湖泊群也是富營(yíng)養(yǎng)化的重災(zāi)區(qū)，已經(jīng)嚴(yán)重影響生產(chǎn)生活和生物多樣性。由于其洪泛平原的特點(diǎn)，湖泊的營(yíng)養(yǎng)本底較高。而這一地區(qū)又是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、人口密度較大的地區(qū)。上世紀(jì)80年代以來，大量的氮、磷等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)隨著工農(nóng)業(yè)廢水和生活污水被排入江湖，加上不適宜的人類活動(dòng)方式，極大地改變了湖泊生源要素的循環(huán)規(guī)律，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能退化，藍(lán)藻、水華頻繁暴發(fā)，水質(zhì)性缺水日趨嚴(yán)重，并造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。如在太湖蘇南地區(qū)，1991年太湖梅梁灣暴發(fā)的水華導(dǎo)致無錫市112家工廠停產(chǎn)，居民飲用水發(fā)生困難，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1.6億元。由于日趨嚴(yán)重的湖泊水環(huán)境惡化與富營(yíng)養(yǎng)化問題正在嚴(yán)重制約著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，已引起各級(jí)政府的高度重視：國(guó)家在“十五”期間重點(diǎn)治理的三湖中，有二湖（太湖、巢湖）即位于長(zhǎng)江中下游地區(qū)。中國(guó)科學(xué)院通過應(yīng)用生態(tài)壓力負(fù)荷模型對(duì)長(zhǎng)江中下游典型湖泊（太湖、巢湖和玄武湖）的富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)進(jìn)行了預(yù)測(cè)，結(jié)果表明，城市湖泊富營(yíng)養(yǎng)化發(fā)展的生態(tài)壓力幾乎全部來自人口壓力（即生活污水排放），非城市湖泊富營(yíng)養(yǎng)化的生態(tài)壓力則來自人口壓力和土地利用壓力（即農(nóng)業(yè)面源污染），潛在地來自畜禽養(yǎng)殖壓力。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“十一五”末期長(zhǎng)江中下游典型湖泊的流域生態(tài)壓力負(fù)荷將超過臨界負(fù)荷的1.4倍以上，進(jìn)入“藻型化”的重富營(yíng)養(yǎng)（太湖）和極富營(yíng)養(yǎng)（巢湖）狀態(tài)。不僅湖泊如此，江蘇、浙江、安徽、湖北等地區(qū)較大城市周邊的半封閉水體也普遍呈現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)，首要污染指標(biāo)都是氨氮，生態(tài)壓力普遍來自人口壓力。對(duì)人口壓力造成的富營(yíng)養(yǎng)化，只有采取減壓（城鎮(zhèn)污水深度處理）措施，才可能使水質(zhì)轉(zhuǎn)好。而目前的二級(jí)污水處理廠只能主要解決COD和SS污染。不解決氨氮過量排放的問題，水不可能變清。

顯然，對(duì)于進(jìn)入長(zhǎng)江中下游地區(qū)湖泊以及渤海灣、杭州灣等半封閉性水域的水進(jìn)行深度處理是防止富營(yíng)養(yǎng)化、恢復(fù)水體功能的急需。而且，對(duì)于缺水地區(qū)，深度處理是生產(chǎn)再生水的主導(dǎo)工藝，能起到開發(fā)城市污水資源和大幅度削減污染負(fù)荷的雙重作用。對(duì)于南水北調(diào)東線涉及的若干水資源短缺的大城市，深度處理也同樣重要。這些地區(qū)可以率先推進(jìn)污水深度處理與再生水利用。城鎮(zhèn)污水二級(jí)處理的工程費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用是驚人的，但若在二級(jí)處理基礎(chǔ)上，進(jìn)行深度處理，將排放的處理水變成再生水，成為穩(wěn)定的城市水源的重要部分，那么就可以把遠(yuǎn)距離調(diào)水的巨額費(fèi)用用于污水的再生，開發(fā)污水資源，財(cái)政就可以承擔(dān)，此乃一舉兩得，事半功倍的智者之舉。

總之，污水深度處理在封閉、半封閉水域周邊地區(qū)和缺水地區(qū)舍此別無出路，就是在長(zhǎng)江中下游平原這樣的水資源豐富地區(qū)，也是保持健康水循環(huán)的良策。

在建設(shè)部的“十一五”規(guī)劃中，也已經(jīng)明確這種重點(diǎn)方向，并提出了具體指標(biāo)要求：“缺水城市在規(guī)劃建設(shè)污水處理設(shè)施時(shí)，要同時(shí)安排回用設(shè)施的建設(shè)，開展污水的深度處理。對(duì)于排入封閉水體的污水處理廠建設(shè)，應(yīng)有除磷、脫氮的要求。2010年三峽庫(kù)區(qū)、淮河、太湖三個(gè)流域（區(qū)域）城鎮(zhèn)污水處理率不低于80%，海河、遼河、巢湖、滇池、丹江口庫(kù)區(qū)及其上游五個(gè)流域（區(qū)域）城鎮(zhèn)污水處理率不低于70%，黃河、松花江兩個(gè)流域城鎮(zhèn)污水處理率不低于60%。COD削減總量不低于125萬噸，氨氮削減總量不低于15萬噸。從根本上避免城市水環(huán)境的繼續(xù)惡化趨勢(shì)”。

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三、當(dāng)前城鎮(zhèn)污水深度處理的若干障礙

盡管在我國(guó)部分地區(qū)，城鎮(zhèn)污水深度處理既有客觀必要性、也有主觀可行性，但必須認(rèn)識(shí)到目前存在市場(chǎng)障礙和技術(shù)障礙，使得這一工作必須引入外援。

1.市場(chǎng)障礙

市場(chǎng)障礙主要指目前的市場(chǎng)并不能為污水深度處理提供資金上的保證，這又可具體分解為價(jià)格障礙和資金回收障礙。

首先是價(jià)格障礙。中國(guó)的水價(jià)定價(jià)和市場(chǎng)化國(guó)家不同。改革前的水價(jià)只包括了給水的處理價(jià)格，而沒有包括水資源的價(jià)格，也沒有包括污水處理的價(jià)格，更沒有包括整個(gè)水生態(tài)的代價(jià)。因此，就價(jià)格來說，中國(guó)是偏低的（美國(guó)波士頓自來水價(jià)約5美元/噸，而中國(guó)最貴的北京才0.45美元/噸）。不僅價(jià)格低，污水處理費(fèi)征收機(jī)制仍不完善，多數(shù)城市污水處理費(fèi)開征面小、標(biāo)準(zhǔn)偏低、收繳率不高，征收的污水處理費(fèi)無法保證污水處理設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)。

其次是資金回收障礙，這主要是指政府出于體諒民生的考慮，既不可能對(duì)拖欠水費(fèi)的民眾采取強(qiáng)制措施，也不可能在水價(jià)改革中讓價(jià)格一步到位。

2.技術(shù)障礙

由于危害巨大和資源緊缺，加之政府的規(guī)劃要求，上述重點(diǎn)地區(qū)對(duì)污水深度處理的需要很迫切。但高效、可靠、低價(jià)的污水脫氮除磷技術(shù)在中國(guó)仍然稀缺，諸多工藝只停留在研究或中試階段。

統(tǒng)籌解決市場(chǎng)和技術(shù)障礙的辦法，就是在城鎮(zhèn)水務(wù)領(lǐng)域全面推行特許經(jīng)營(yíng)制度，鼓勵(lì)多元主體參與城鎮(zhèn)污水深度處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。尤其要引入既有資金又有技術(shù)的國(guó)外大水務(wù)公司，因?yàn)槠溆心芰?yīng)對(duì)政府的漸進(jìn)式改革帶來的資金回收上的壓力。

四、“十一五”期間城鎮(zhèn)污水深度處理的前景和主要形式

上世紀(jì)90年代起，尤其是90年代的中期開始，中國(guó)以污水處理為主的環(huán)保產(chǎn)業(yè)有了長(zhǎng)足進(jìn)展。究其原因，除了中國(guó)的市場(chǎng)化改革不斷深入外，還有政府的環(huán)境保護(hù)政策和政策的實(shí)施力度有了極大的加強(qiáng)以及對(duì)外開放。

總結(jié)目前的態(tài)勢(shì)，可以發(fā)現(xiàn)“十一五”期間加快城鎮(zhèn)污水深度處理產(chǎn)業(yè)化在資金、市場(chǎng)和技術(shù)方面都具備了可行性。

資金方面的可行性建立在兩個(gè)有利因素上。一是國(guó)家投資。在《“十一五”規(guī)劃綱要》中已經(jīng)明確，“加大中央和地方財(cái)政投入，利用中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和國(guó)債資金支持污水處理設(shè)施建設(shè)”。據(jù)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興估計(jì)，“十一五”期間各級(jí)政府有關(guān)污水處理投資將高達(dá)3300億元；第二是水價(jià)的市場(chǎng)化改革。中國(guó)的水價(jià)定價(jià)和市場(chǎng)化國(guó)家不同。中國(guó)的水價(jià)改革實(shí)際上是在水價(jià)體系沒有形成的基礎(chǔ)上開展的，原來的供水基本上是建立在福利型供水的基礎(chǔ)上，就是邊市場(chǎng)化邊進(jìn)行水價(jià)的改革。所以，中國(guó)在市場(chǎng)化過程中水價(jià)變動(dòng)趨勢(shì)與美國(guó)恰恰相反，會(huì)不斷提高。因?yàn)樵瓉淼乃畠r(jià)只包括了給水的處理價(jià)格，而沒有包括水資源的價(jià)格，也沒有包括污水處理的價(jià)格，更沒有包括整個(gè)水生態(tài)的代價(jià)。因此，就價(jià)格來說，中國(guó)就是邊改革邊提價(jià)。國(guó)家環(huán)保總局和建設(shè)部都明確表示，2007年內(nèi)，中國(guó)所有城鎮(zhèn)都要開征污水處理費(fèi)，大中城市的污水處理費(fèi)要提高到保本微利的水平。

市場(chǎng)方面的可行性。2003年，城市的供水、排水、污水處理及中水回用都已被國(guó)務(wù)院列入公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)。這項(xiàng)工作與其他發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷的歷程是不同的。因?yàn)樵谖覈?guó)，這四個(gè)行業(yè)以前都是全部由國(guó)營(yíng)企業(yè)來控制，現(xiàn)在要進(jìn)行市場(chǎng)化的改革，必須分三個(gè)不同的階段來開展。第一，開放市場(chǎng)，打破壟斷，歡迎外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，現(xiàn)在這一階段基本上已經(jīng)形成；第二，要規(guī)范所有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，也就是說要用特許經(jīng)營(yíng)的形式和規(guī)范的合同來約束各方的責(zé)任和權(quán)利；第三，代表公共的利益建立相應(yīng)的政府監(jiān)管體系，在水質(zhì)、水價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)管。中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到第二個(gè)階段。而且，中國(guó)在水務(wù)市場(chǎng)方面是遵循世貿(mào)組織的原則，歡迎世界上各國(guó)的企業(yè)到中國(guó)來投資。城市的水務(wù)，包括供水、污水處理、中水回用，現(xiàn)在已經(jīng)有很多外資企業(yè)，比如說法國(guó)的威立雅、蘇伊士等參與經(jīng)營(yíng)，這些巨型的水務(wù)集團(tuán)在中國(guó)都獲得了很好的經(jīng)營(yíng)成果。

技術(shù)方面的可行性。傳統(tǒng)A-0法和A-A-0法運(yùn)行成本較高，就我國(guó)城市發(fā)展水平和居民收入來看，大規(guī)模采用這類技術(shù)勉為其難。建設(shè)部已經(jīng)明確，鼓勵(lì)國(guó)外公司以技術(shù)入股或合作方式參與到中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)。而美國(guó)、荷蘭、德國(guó)、日本等國(guó)都有較為成熟的經(jīng)過污水處理廠長(zhǎng)期運(yùn)行檢驗(yàn)的低成本脫氮除磷技術(shù)，通過技術(shù)合作，大幅降低城鎮(zhèn)污水深度處理成本、提高運(yùn)行穩(wěn)定性是有可能的。

總之，“十一五”期間，通過與國(guó)外公司在市場(chǎng)和技術(shù)上的合作，中國(guó)若干重點(diǎn)地區(qū)的城鎮(zhèn)污水深度處理前景看好。

摘自 http://www.fjms.net

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