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佛山有個“不開發區”
佛山“有所為有所不為”，向傳統的發展方式揮手告別 對外界而言，這次對云東海湖的整治別具深意：這是佛山市確立“加快環境再造”目標后的首個大型生態服務項目，也是對市委書記林元和提出的“不開發區”概念的最好注解。 過往30年，工廠林立的開發區成就了“佛山制造”的地位。而就在珠三角快速發展，經濟總量不斷攀升之際， 佛山卻作出了一個看似有悖常理的決定，率先搞起了“不開發區”。 從開發區到“不開發區” 上世紀80年代，三水成立云東海旅游經濟區，劃定“紅線”對云東海進行生態保護，不準在此興建工廠，讓云東海基本保持了原生態。按照規劃，云東海湖建成后，將成為三水經濟發展地標式的項目，成為佛山、廣東甚至全國響當當的生態名片。 遺憾的是，這樣的“處女地”在煙囪遍地的佛山已是屈指可數。 上世紀八九十年代，鑒于經濟快速發展形成的強大市場需求，佛山的衛生陶瓷業、水泥業和中小型窯爐開始迅猛發展。這些“喘著粗氣”的產業群拉動著佛山在經濟發展道路上一路狂奔，也熏黑了佛山的青山綠水。 由于缺乏長期有效的規劃和約束機制，過度的開發透支了佛山的環境容量。香港環保署與廣東省環保局提供的一份報告顯示，佛山仍是珠三角污染最嚴重的地區之一，不僅灰霾天氣的平均天數最多，二氧化硫等污染物指標也名列前茅。 重度污染使一批批優質項目的投資者對佛山望而卻步，資源、環境和產業的約束也嚴重制約了佛山經濟的發展：種種桎梏，已經為佛山敲響了警鐘。 如何再現桂山岐水昔日的光鮮？廣東的為政者在思考。2008年6月19日，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋在佛山調研時表示：英國倫敦曾經是“霧都”，泰晤士河曾是臭水溝，100年前瑞士環境也很差，但經過大力整治，環境都得到了明顯改善。佛山這個工業城市也要借鑒這些成功經驗，整治污染，再現環境美麗的佛山。 事實上，環境整治在當時已是佛山市委、市政府的共識。林元和到任佛山不到半個月，就強調“一定要把環境搞好，使佛山‘青山綠地、藍天碧水’”。此后在不同場合，林元和不斷地談到環保：“寧可掉幾百億GDP，也要把污染治理好。” 保護環境，絕非一兩句口號便能實現。在經濟和環境的博弈中，制度的價值逐漸凸顯。 早年間，佛山在開發區建設上走在了全國前列，星羅棋布的工廠及其強大的集群效應讓佛山嘗到了“頭啖湯”的鮮美。而開發區政府主導、政策布局的扶持特性，也為佛山的環境保護工作提供了一條蹊徑。 去年3月17日，林元和在佛山市高明區調研，要求當地一定要保證生態環境比別人“更優美”。而如何在“更”字上做文章？“以前一說到發展都要搞開發區，我們是不是可以反過來，搞‘不開發區’？”林元和表示。 作為“環境保護區”的另一種解讀，“不開發區”的地方實踐色彩更濃，推進的方式也更加靈活。2008年7月15日，佛山市委十屆五次全會正式明確了“不開發區”概念，決定加快制定“不開發區”規劃，加強“不開發區”內的生態環境建設，建立生態支持機制，促進“不開發區”生態環境保護。“不開發區”就此成為佛山發展的重要戰略。 有所為，有所不為 按照相關部門的思路，“不開發區”是指涉及全市生態安全且具有比較優勢的重要自然資源，是城市戰略資源的重要組成部分。佛山的“不開發區”大部分位于三水與高明兩區，主要由生態林地（含濕地等生態敏感地區）、生態保護區、水源保護區和基本農田保護區構成，總面積將占佛山面積的三分之一左右。 作為對過度開發的糾偏，“不開發區”內將嚴格限制工業和房地產開發，但鼓勵在某些區域發展精品農業、旅游觀光業等。“我區45％的國土面積劃定為‘不開發區’，明確云東海等鎮街不發展工業，進行生態保護，力爭把三水區建成為珠三角的生態屏障。” 三水區委書記宋德平說。 支撐“不開發區”由設想變為現實的，是佛山對粗放型發展的重新審視。“如果我們還墨守成規，還在通過拼資源、拼環境來換取GDP，最終必然會陷入經濟停滯不前甚至衰退、生態環境惡化、社會矛盾不斷的泥潭。” 宋德平說。 按照科學發展觀的要求，佛山開始向傳統的發展方式揮手告別，開始了對“有所為，有所不為”的實踐性探索。 “當年的開發區對地方經濟發展起了很大的作用，設立‘不開發區’也是當前一個迫切的現實需要，重點在于保護環境、保護生態，使生產、經濟、社會實現可持續發展。”宋德平這樣解讀“不開發區”的精神實質。 按照佛山市委、市政府的思路，去年底，三水區17家立窯水泥廠全部關閉，對北部生態林區生態影響較大的采石場已全部停產。高明區也迅速編制了《開發區規劃指引》，將鹿田村桫欏自然保護區列為絕對禁建區，甚至不準進入放牛。 在其他城市或許艱難“轉身”，卻恰好呼應了“試驗田”的現實特點與需求。宋德平向記者表示，三水沒有走“先發展，后治理”的老路，這個在第一波經濟發展浪潮中沒有趕在最前面的地方，在產業轉移、節能減排方面輕裝上陣，后勁更足，在生態經濟、時尚經濟等方面有更大的發展空間。 佛山市確定“不開發區”，促進地區經濟、環境和諧發展的做法，正在吸引相關專家的視線。廣東省社會科學院區域經濟研究專家丁力教授表示：“經濟社會發展要建立在環境功能的基礎之上，佛山設立‘不開發區’，給其他城市一個深刻的啟迪，就是要學會不開發、少開發、按生態要求開發。” 令決策者欣慰的，或許還包括中央高層對“不開發區”的肯定。去年4月，中共中央政治局常委、全國政協主席賈慶林在佛山調研時，聽取了佛山市通過解放思想學習討論活動形成的一系列新思路的匯報。當聽到設立“不開發區”時，賈慶林對這個第一次耳聞的概念表現出極大的興趣，當場要求了解更詳細的思路和方案。 “不開發區”的發展路 “不開發區”有著一條嚴苛的“紅線”。“就算是第三產業，也不是隨便什么項目都能進，必須符合規劃要求，而且有一定檔次。”宋德平說。 從字面上看，“不開發區”很難一下子產生GDP，甚至與傳統意義上的“發展”背道而馳，這似乎給“不開發區”的發展前景蒙上了一層理論陰影。 “目前值得思考的問題是，劃分出的‘不開發區’，有沒有發展的需求？居住在這里的人有沒有改善生活的需要？‘不開發區’能不能真正滿足這種需求？” 佛山市政府專家顧問團成員、中國城市規劃學會常務理事、秘書長石楠發問。 “‘不開發區’決非‘不發展區’，只是發展的方式要轉變、發展的模式要優化。”林元和表示。而在高明區委書記潘志文看來，只要不改變規劃性質，“不開發區”內的農民都可以通過種糧、種水果來獲得經濟效益。 對于“不開發區”來說，以農業為主導的區域經濟，可能在發展速度上比較緩慢。“目前重點工作是抓好科學規劃定位，分類指導，落實好補償機制，讓保護者得到實惠。” 林元和強調。 為保障“不開發區”的可持續性，佛山擬探索一系列財政補償機制，作為必要的利益協調手段。目前，市政府正在出臺政策，每年投入6億元對“不開發區”的土地給予每年500～800元的農田補償。開發區也將通過財政支付轉移等方式，實現生態補償、產業轉移補償和人口轉移補償，借以回饋“不開發區”，分享發展帶來的好處。 事實上，“不開發區”對高污染企業的關停并轉，并沒有堵住當地的發展之路。“對大塘鎮來說，關閉水泥廠有陣痛期，也將為我們優質產業發展騰出新的空間。今年大塘鎮的兩稅收入達到1.5億元，同比增長了 40%，全鎮已有近200個工業項目投產或在建。依靠這部分增量，關閉水泥廠損失的1000多萬元稅收很快就能補回來。這樣的取舍，值！” 三水區大塘鎮黨委書記莫少飛說。 為了進一步將生態資源變成資本，把生態效益轉化為經濟社會效益，佛山市開始醞釀對“不開放區”進行“綠色加工”。云東海街道黨工委書記張宗會向記者表示：“云東海大湖建設將進一步融入時尚文化的元素，邀請國內外知名設計單位進行大湖景觀設計。未來將主要發展旅游、高檔酒店、會展等具有先進時尚元素的高端現代服務業。” 盡管“不開發區”的相關規劃前景誘人、潛力巨大，相關地區損失部分眼前利益的現實已不可避免，但不少當地干部群眾都持樂觀態度。“‘不開發區’的存在，可以證明政府不是在用粗放型的方式謀求發展，應該說無論從生態角度，還是發展角度，這項創新都符合實際，最終也將提升群眾的生存質量和生活水平。” 潘志文表示。□
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