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西方國家棕地重建策略及其對我國的啟示
城市化進程加快、城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)用地矛盾日益突出，迫切需要在滿足經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、人類健康和環(huán)境保護的同時，盡量減少對農(nóng)用地的開發(fā)占用，為此許多西方國家把目光投向了潛力極大的棕地（Brown-field）。棕地受多因素的影響，有許多不同類型的分類。目前西方各國對棕地還沒有一個統(tǒng)一的認(rèn)識，但人們對棕地“廢棄、閑置或不充分利用，存在真實或潛在污染問題，曾被開發(fā)利用過”這3個特征已經(jīng)達成了共識。比較來說，這類土地和我國的城市存量用地非常類似，都因經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和傳統(tǒng)工業(yè)沒落而出現(xiàn)，都伴隨著嚴(yán)重的失業(yè)，伴隨著周邊甚至整個城市的蕭條。為此，研究棕地問題對盤活我國城市存量用地有著非常重要的借鑒意義。 一、國外棕地開發(fā)現(xiàn)狀 1993年美國環(huán)保局“棕地經(jīng)濟再開發(fā)行動”的出臺，標(biāo)志著棕地開發(fā)行動的開始。1995年的棕地行動議程中明確規(guī)定，開發(fā)棕地可以申請“社區(qū)地塊開發(fā)基金(CDBG)"，用于棕地開發(fā)的規(guī)劃制定、土地獲取、環(huán)境評價、場地清理、建筑物的拆除和復(fù)原、污染治理以及原有建筑物的改善等。1997年，克林頓政府新的棕地聯(lián)合開發(fā)行動有15個聯(lián)邦政府機構(gòu)共同參與，投入棕地重建的資金總額為3億美元。2002年，布什總統(tǒng)簽署了《小企業(yè)責(zé)任免除和污染土地復(fù)興法》，授權(quán)每年撥付2.5億美元用于被污染土地開發(fā)方面的援助，其中5千萬美元用于低風(fēng)險石油污染土地的評估和清理工作。 德國政府在可持續(xù)發(fā)展政策指導(dǎo)之下，不斷敦促要實現(xiàn)降低新增開發(fā)用地的目標(biāo)，把每天的新增開發(fā)量從2003年的97公頃降低到2020年的30公頃。魯爾區(qū)傳統(tǒng)煤礦和鋼鐵產(chǎn)業(yè)的衰落造成了大約8000公頃的棕地。20世紀(jì)80年代末，隨著國際建筑展等大型區(qū)域復(fù)興戰(zhàn)略的推進，衰敗的魯爾區(qū)以文化和旅游產(chǎn)業(yè)促進棕地更新，通過內(nèi)外聯(lián)動，魯爾工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦禾亢弯撹F生產(chǎn)為基礎(chǔ)、以電子計算機和信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)為龍頭，多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型經(jīng)濟區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了明顯成效。 法國工業(yè)性棕地大約為2萬英畝，主要集中于法國北部和東部的傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)內(nèi)，特別是加萊和洛林地區(qū)。法國通過來自國家、地區(qū)、區(qū)域開發(fā)局以及歐洲區(qū)域開發(fā)基金等方面的資金支持，1986~1997年共有1.2億歐元的資金用于資助棕地戰(zhàn)略的實施，這些資金2/3由洛林地區(qū)、EMPL和法國政府提供，其余1/3則來自歐盟。 英國推動的棕地風(fēng)險管理與修復(fù)政策取得了良好效果，超過20000公頃的棕地被確定為可再開發(fā)土地，其中約7000公頃可立即使用；在一些重要的地區(qū)如倫敦、英國東南部和東部，約有30％的棕地確定為存在污染。通過棕地重建，英國設(shè)立的2008年將有60％的新建住宅在已開發(fā)土地上建設(shè)或通過現(xiàn)有住宅轉(zhuǎn)換的目標(biāo)，已于2002年提前實現(xiàn)。 二、西方國家棕地重建的策略介紹 棕地管理的焦點是使土地在城鎮(zhèn)或區(qū)域中恢復(fù)元氣，制定棕地政策是政治、科學(xué)、技術(shù)各方面的結(jié)合，必須同時處理好環(huán)境問題和空間規(guī)劃問題。綜觀西方國家棕地重建的策略，主要體現(xiàn)在以下3個方面。 （一）行政管理體制 1．政府及相關(guān)組織推動棕地重建 大多數(shù)西方國家棕地重建工作是由中央政府推動，由地方當(dāng)局來具體實施。如美國棕地的管理與治理主要由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和社區(qū)以及非政府組織負責(zé)組織和實施。美國環(huán)保局是棕地治理的主導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)對棕地進行合理的評估、清潔和可持續(xù)的再開發(fā)利用。州政府發(fā)起志愿者清潔計劃（VCP)，制定清潔標(biāo)準(zhǔn)，對整個棕地的清潔起監(jiān)督作用。地方政府和社區(qū)推動聯(lián)邦政府關(guān)注棕地問題，非政府組織積極參與并投資于棕地治理，有效推進了各類棕地治理進程。加拿大環(huán)境委員會（CCME)1993年批準(zhǔn)了“污染土地責(zé)任報告——加拿大統(tǒng)一行動建議原則”，為加拿大各級政府被污染土地管理提供了一個指導(dǎo)性框架。同時，加拿大各個省區(qū)分別制定了棕地治理的政策和指導(dǎo)方針。德國根據(jù)土地利用法規(guī)，由地方當(dāng)局控制和管理棕地重建，如由11個城市政府和42個教區(qū)組成的魯爾地區(qū)聯(lián)盟是區(qū)域棕地重建行動的重要參與方。 除了國家自身制定的棕地重建方案外，一些區(qū)域組織也積極推動合作國家的棕地復(fù)興。歐盟利用歐洲區(qū)域發(fā)展基金（REDF）和聚合基金（CF）來實現(xiàn)歐洲共同體內(nèi)最大的區(qū)域平衡。除了委員會基金框架外，專門部門的“委員會倡議”支持傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這些計劃由國家和地區(qū)政府的合作委員會提出，如用于鋼鐵用地的RESIDER計劃，用于煤礦用地的RECHAR計劃，輪船制造用地的RENAVAL計劃以及紡織用地的RETEX計劃。這些專門計劃往往為棕地修復(fù)提供相當(dāng)多的資金。 經(jīng)合組織（OECD)20世紀(jì)90年代中期以來就考慮了棕地的空間背景，注意這些土地在實現(xiàn)可持續(xù)城市發(fā)展中越來越重要的作用。在1998年的報告中，該組織強調(diào)了棕地問題，并指出存在城市棕地數(shù)量、棕地重建的經(jīng)濟社會及環(huán)境結(jié)果的信息不充分；綠地發(fā)展和棕地重建的經(jīng)濟社會環(huán)境矛盾；政策和立法的停滯，阻礙了棕地重建等問題。 2．棕地調(diào)查登記制度的建立 棕地以前用途的信息對預(yù)測土地潛在污染的類型和面積非常重要，它可確保對土地修復(fù)成本的正確評估。比如歐洲大片煤及鋼鐵生產(chǎn)廢棄地，它所需要的措施就不同于城市內(nèi)部混雜的小型紡織廠廢棄地。 英國1998年開始實施國家土地利用數(shù)據(jù)庫的調(diào)查(NULD-PDL）工作，目的在對已開發(fā)的空地和廢棄地及其他用地進行再開發(fā)的適宜性評價，這為棕地重建以及設(shè)定區(qū)域住房建設(shè)中的土地再利用目標(biāo)提供了基礎(chǔ)。 加拿大各聯(lián)邦實行了污染土地（涉及棕地）的檔案和登記制度。如不列顛哥倫比亞省要求將土地的檔案隨同土地開發(fā)方案一起遞交給規(guī)制部門。土地檔案中包括一份關(guān)于土地歷史情況和相關(guān)污染問題的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查表。為了對已知污染土地的未來使用者提供保護，該省要求對污染土地進行登記。在安大略的一些城市也已經(jīng)開始編制污染土地清單。 3．良好的土地利用規(guī)劃制度 發(fā)達國家一些城市的總體規(guī)劃、二級規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和功能分區(qū)中，往往對已經(jīng)確認(rèn)受到污染以及那些不存在污染的工業(yè)用地的開發(fā)和利用進行了特別的限制。 英國對棕地重建的控制和規(guī)范，主要是通過全面性的土地利用規(guī)劃政策體系，而非強制性法律。對于任何開發(fā)活動的法律控制主要體現(xiàn)在1990年制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中建立的土地利用規(guī)劃制度上。對任何開發(fā)都要求有具體的規(guī)劃許可，對于棕地的再開發(fā)，規(guī)劃許可包含對地塊調(diào)查和評估，必要時甚至還包含對污染治理的要求。對超過一定規(guī)模的棕地重建項目，還要求評估其環(huán)境影響，作為規(guī)劃審批的一部分。 比利時弗蘭德斯地區(qū)建立了一個覆蓋全區(qū)的空間規(guī)劃，該規(guī)劃確定了工業(yè)用途的受限區(qū)，從而激勵了棕地的修復(fù)。 芬蘭的棕地重建政策也被整合到總體規(guī)劃政策中。新的規(guī)劃體系要求土地符合（對人類健康無威脅）土地規(guī)劃的用途，計劃修復(fù)疑似污染土地時，也必須滿足規(guī)劃的土地用途，同時要求評價土地現(xiàn)狀用途和運行需求。 荷蘭是空間稀缺且人口擁擠的國家，土地重建壓力大。荷蘭的空間規(guī)劃為綠地使用設(shè)置了很多限制條件，并鼓勵存量用地的使用。空間規(guī)劃（VINEX）第四條政策補充文件和區(qū)域空間規(guī)劃在國家一級為省、市一級的規(guī)劃提供了依據(jù)，并提出補助金和一些財政計劃。 4．鼓勵相關(guān)利益方積極參與 由于棕地重建存在著環(huán)境、經(jīng)濟、社會等問題，要實現(xiàn)棕地重建的總目標(biāo)，單純依靠市場機制或者政府行為，并不能解決不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的復(fù)雜的城市社會經(jīng)濟問題。這要求政府和各利益人（投資者、土地所有者、開發(fā)商、咨詢者、社會組織、技術(shù)提供者和財政部門等）溝通協(xié)調(diào)并最終達成一致。美國出臺了許多政策措施，動員社會各方力量和資源共同參與棕地的清潔、利用和再開發(fā)，卓有成效。如美國的棕地重建項目很多是由政府與私人投資聯(lián)合開發(fā)的，形成“雙贏”的局面。對于政府來說，資金的投入使廢墟變成了充滿生機的土地，由此創(chuàng)造了大量就業(yè)機會和稅收，污染的治理也減少了對人民健康的危害與威脅，而且預(yù)計未來的零售稅收將給政府投資帶來很高的回報。對于開發(fā)商來說，政府提供的補償大大地減少了投資，從而降低了開發(fā)風(fēng)險。 （二）法規(guī)政策體系 1．較完善的棕地管理法規(guī)體系 法規(guī)與政策體系是棕地重建的重要保障。西方各國對棕地都有相關(guān)的法律規(guī)定，美國還針對棕地重建問題專門立法，如1976年頒布的《資源保護和恢復(fù)法》、1980年頒布的《全面環(huán)境責(zé)任與賠償法》、1986年的《超級基金增補和授權(quán)法》以及2002年的《小企業(yè)責(zé)任減免與棕色地帶復(fù)興法》等。 與美國相比，歐洲各國都沒有棕地重建的專門法規(guī)，但是相關(guān)法律中都涉及棕地，多數(shù)已經(jīng)建立了一套法律法規(guī)體系。荷蘭、德國和丹麥?zhǔn)菤W盟國家最先擁有受污染土地政策和法律的國家，荷蘭涉及棕地的法律有1985年的《城市和鄉(xiāng)村復(fù)興法》、1987年的《土壤保護法》（1994年擴展了土壤清理一節(jié)）、《住宅法》、《空間規(guī)劃法》和《環(huán)境保護法》，荷蘭的法律基礎(chǔ)充分，但還需要在資金方面完善。德國涉及棕地的法律有1999年生效的《聯(lián)邦土壤保持法》、《區(qū)域規(guī)劃法》和《建筑法》等法規(guī)，前者制定了全國通用的風(fēng)險評估和清理標(biāo)準(zhǔn)對污染土地進行治理的法律規(guī)定，并為清理計劃和治理合同提出了一些指導(dǎo)原則，后兩者涉及到地表開挖和限制新地開發(fā)等方面的規(guī)定，并對土壤處理問題提供了基本指南。丹麥2000年生效的《土壤污染法》為被污染用地的利用建立了法律基礎(chǔ)，該法強調(diào)了市政當(dāng)局對投資和修復(fù)被污染土地的作用，并期望能夠進一步增加棕地修復(fù)的可能性。 2．不同類型土壤污染物的控制標(biāo)準(zhǔn) 棕地相當(dāng)部分來自原有的工礦業(yè)用地，存在污染或潛在污染。我國1995年頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》僅從保護生態(tài)和農(nóng)業(yè)安全的角度對土壤質(zhì)量進行劃分。歐美許多國家通過各種方式制定了各自的土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，或基于生態(tài)毒性數(shù)據(jù)資料，或基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或污泥標(biāo)準(zhǔn)，或基于特殊地區(qū)的風(fēng)險評價或者環(huán)境影響評價研究。德國廣泛使用的The-eikmnna-klkoe體系，給出11種重金屬和3種有機物質(zhì)的數(shù)值；The Berlin List給出了11種金屬、芳香族和非芳香族有機化合物以及3種無機物質(zhì)的限制值和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。在英國，ICRCL考慮了10種可能對人體健康和植物正常生長產(chǎn)生危害的金屬，建立了背景值，低于這個標(biāo)準(zhǔn)的土壤將會被認(rèn)為是沒有受到污染的土壤。 另外，由于各個行業(yè)和部門對土地的質(zhì)量和性質(zhì)要求不同，因此對土壤質(zhì)量的判定標(biāo)準(zhǔn)和判定方法、指標(biāo)有很大差異，一些國家已經(jīng)根據(jù)不同用地類型制定了不同的土壤評價標(biāo)準(zhǔn)，如澳大利亞維多利亞州在其制定的《維多利亞環(huán)境指南文件》中，以法律的形式規(guī)定了用于清潔填埋物的土壤、低水平污染土壤以及重污染土壤等3類標(biāo)準(zhǔn)。 3．適當(dāng)?shù)淖氐仫L(fēng)險評估等級劃分 面對棕地數(shù)量眾多而棕地修復(fù)資金有限的實際情況，如何分配資金是個重要課題。為此，美國首先提出了污染土地危險等級評估體系與國家優(yōu)先名單的觀念與制度。在以人體健康、環(huán)境安全為前提之下，經(jīng)過對被污染土地的調(diào)查與評估，將基金分配給污染最嚴(yán)重的棕地，可以有效地利用基金。許多國家也參照美國的做法，如加拿大CCME建立了國家分級系統(tǒng)，評估棕地對人體健康與環(huán)境有無立即或潛在負面沖擊的可能性，對棕地進行分級，確定采取修復(fù)的優(yōu)先次序。奧地利UBA的土地評估將棕地分為4個等級，經(jīng)過全面風(fēng)險評估的土地將有機會申請公共修復(fù)基金。丹麥環(huán)保署每年都會根據(jù)各郡提出的優(yōu)先名單，制定修復(fù)行動的國家優(yōu)先名單。比利時瓦隆的公共組織（SPAQUE）負責(zé)開墾被污染土地，主要任務(wù)是對以前的廢棄地進行評估、優(yōu)先配給和修復(fù)。SPAQUE現(xiàn)在正負責(zé)17個“優(yōu)先地”的開發(fā)。 （三）資金支持體系 1．棕地治理的環(huán)境責(zé)任認(rèn)定與分擔(dān) “污染者付費”原則是現(xiàn)代環(huán)境管理工作的主要政策之一，即所有造成環(huán)境損害的人都要承擔(dān)責(zé)任去治理污染，恢復(fù)原狀，這一原則使得污染者將環(huán)境惡化的成本內(nèi)部化。目前美國、加拿大、荷蘭、英國等發(fā)達國家在棕地治理與開發(fā)過程中普遍遵循“污染者付費”原則。美國CERCLA規(guī)定，棕地的治理費用由發(fā)生危險物質(zhì)泄漏的設(shè)施所有者或營運人或該設(shè)施所處土地的所有者或營運人承擔(dān)，當(dāng)上述主體無法支付費用時，治理費用由“超級基金”承擔(dān)，治理費用的承擔(dān)者對治理費用負有連帶責(zé)任。加拿大環(huán)境委員會采用的棕地責(zé)任分配管理13條原則中規(guī)定，“污染者付費”原則是制定被污染土地修復(fù)政策和法律的首要原則，不過當(dāng)存在“不當(dāng)?shù)美睍r，棕地重建又體現(xiàn)了“受益者付費”原則；英國1995年修訂的《環(huán)境保護法》通過了《污染者支付原則》，即土地的最初污染者具有消除由他們過去的活動而造成的任何地區(qū)污染的責(zé)任；荷蘭等國家則采取在自愿的基礎(chǔ)上，擴大土壤污染責(zé)任主體的做法。綜觀各國棕地重建情況，環(huán)境責(zé)任主體主要是政府、污染企業(yè)、土地所有者、開發(fā)商等。 2．棕地重建的資金來源 足夠的治理和修復(fù)資金是棕地重建的基本條件。各國棕地治理資金主要由環(huán)境責(zé)任人承擔(dān)（表1）。當(dāng)然，除了環(huán)境責(zé)任人，還有其他的融資渠道，如來自金融機構(gòu)的優(yōu)惠貸款，國家、省、市棕地治理示范項目的投資，私人籌措資金等（美國、加拿大、英國等國家鼓勵私人為棕地融資，丹麥半數(shù)的修復(fù)工作是由私人實施）。
西方許多國家是由政府委托有關(guān)部門成立專門機構(gòu)，制定棕地重建的管理和運作規(guī)章制度，負責(zé)棕地的治理和恢復(fù)，組織建立棕地治理專項基金。在基金的具體運作過程中，美國的超級基金運作就是成功的一例，超級基金運作的方式先由污染場地的初步評估、地塊調(diào)查、各污染地塊優(yōu)先整治排序開始，在一系列整治前期工作準(zhǔn)備后，進行整治調(diào)查和可行性研究、選擇整治方案、撰寫整治計劃書、社區(qū)公眾參與、決定最佳整治方案、完成決策紀(jì)錄、執(zhí)行整治和長期修復(fù)維護等程序。 三、啟示 西方各國的棕地主管部門，除丹麥等少數(shù)國家是空間規(guī)劃部外，其他各國都是環(huán)境部或其下屬部門。但有效解決棕地問題必須考慮經(jīng)濟、引資、就業(yè)、生活、稅收及綠地消耗等因素。棕地重建的主要目標(biāo)是土地再利用，將土地重新納入到產(chǎn)權(quán)市場的經(jīng)濟循環(huán)中。因此，成功的棕地重建政策或戰(zhàn)略需要國土部門聯(lián)合環(huán)境保護、城市規(guī)劃等部門共同制定。 （一）建立部門間的合作機制 國土資源管理和其他相關(guān)部門可以通過土地調(diào)查、制定規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)等聯(lián)合行動，實現(xiàn)管理層面的整合與合作，從而達到評價棕地的目的。 (l）棕地調(diào)查：2005年我國國家環(huán)保局、國土資源部開展了全國土壤污染狀況調(diào)查工作。該工作的主要任務(wù)之一是“把重污染企業(yè)周邊、工業(yè)遺留或遺棄場地、固體廢物集中處理處置場地、油田、采礦區(qū)、主要蔬菜基地、污灌區(qū)、大型交通干線兩側(cè)以及社會關(guān)注的環(huán)境熱點區(qū)域作為調(diào)查重點”,“查明土壤污染的類型、范圍、程度以及土壤重污染區(qū)的空間分布情況，分析污染成因。在此基礎(chǔ)上開展被污染土壤風(fēng)險評估，確定土壤環(huán)境安全等級，建立污染土壤檔案”。這是查明我國棕地現(xiàn)狀的很好契機，建議每年實行跟蹤調(diào)查，并將更新結(jié)果納入土地年度統(tǒng)計工作中，作為政府工作的考評依據(jù)。 (2）土地利用的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃：確定棕地是否適合利用的主要控制手段就是土地利用規(guī)劃。國土資源管理部門應(yīng)在傳統(tǒng)的制定土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，聯(lián)合環(huán)保、規(guī)劃等部門，綜合分析各種土地利用的“生態(tài)適宜度”，提高環(huán)境影響因素的權(quán)重，制定土地利用的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，并用此規(guī)劃體系來加強棕地開發(fā)活動的控制和規(guī)范 (3）不同類型棕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：國土資源管理部門可以劃分棕地類型，但是不同類型棕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)卻需要有專業(yè)知識的環(huán)保部門來負責(zé)，西方各國棕地評價標(biāo)準(zhǔn)也都是由環(huán)保部門完成的。因此，為了實現(xiàn)棕地的可持續(xù)管理，必須在此技術(shù)上要求國土資源管理與環(huán)保部門的合作。 （二）政府多手段的綜合運用 國土部門應(yīng)該采取行政手段和財政手段來實現(xiàn)棕地重建。 (l）行政手段：我國只在《土地管理法》第三十五條中作了一個極其原則性的規(guī)定，即“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”。目前還沒有一部針對棕地重建的專門性政策或法規(guī)。《土地復(fù)墾的規(guī)定》要求對在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等活動造成破壞的土地采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)。但是顯然，棕地的范圍遠大于此，而且棕地的重建任務(wù)還要求恢復(fù)周邊經(jīng)濟、社會的發(fā)展。另外，目前的土壤質(zhì)量環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過分強調(diào)統(tǒng)一，并不能滿足我國土壤多樣化的特點。因此，國土資源管理部門應(yīng)該完善法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)章制度，實現(xiàn)對棕地重建行為的規(guī)范。 (2）財政手段：棕地重建工作需要國土資源管理部門的推動，但是具體實施起來，就需要稅收、補貼、貸款、 參考文獻
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