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借鑒德國經驗思考城鎮化進程
改革開放30年以來，我們國家一些區域的鄉村城鎮化已經趨近甚至超過了50%的水平。進入21世紀以來，我們國家的一些大城市區域的鄉村城鎮化呈現出世所罕見的艱巨、復雜和繁重的特征。面對可持續發展的城鎮化進程的新課題、新問題，中國該如何思考和安排未來的城鎮化道路，從發達工業化國家那里借鑒什么經驗，記者訪問了中國農業大學人文與發展學院教授葉齊茂先生。 葉齊茂教授認為，我國的城鎮化目前面臨的主要幾個情況是：城鎮郊區鄉村推進生態建設和環境保護關系到城鄉人民群眾切身利益和城鎮的生存發展，但是城鎮郊區鄉村的人力物力難以單獨勝任；在城鎮郊區鄉村采取第一、第二、第三產業協同帶動的經濟發展方式勢在必行，但是在保護基本農田和強化農業基礎地位方面所面臨的城鎮開發市場壓力巨大；在城鎮郊區鄉村發展特色農業和特色農產品加工業，拓寬郊區農民就業和增收渠道相對容易，但是要在郊區鄉村實現中等收入家庭占多數尚需郊區鄉村就業結構和鄉村居民點建設用地制度的改革；在城鎮郊區鄉村保持社會和諧穩定十分關鍵，但是單純依靠經濟補償和行政干預的方式難以解決郊區城鄉利益沖突。 德國的城鎮化做得“較好” 在如何評價發達工業化國家在可持續發展的城鎮化進程中的經驗時，葉教授說：發達工業化國家在回答這些問題時也的確存在“好”、“較好”和“不好”的差別，在城鎮化、郊區化和郊區鄉村發展上留下了許多值得汲取的教訓和經驗。我們需要樹立世界眼光，加強戰略思維。概括地講，美國人在都市郊區發展上做得最不好，戰后以來城市正在以失控狀態蔓延，以致創造了一個“無邊的城市”。正因為如此，他們才編制出各式各樣的規劃設計方案，特別是新城市規劃，試圖糾正其郊區發展上的錯誤。 相比較而言，德國人要做得好得多。德國的城鎮化和在這個過程中的鄉村建設仍然是理解發達工業化國家城鎮化的核心部分。這倒不是因為它的模式領導著世界城鎮化和鄉村建設，而是因為它的城鎮規劃傳統、它的鄉村基礎設施和公共服務設施的建設和管理模式，特別是它在鄉村城鎮化過程中采取的一些做法，深刻地影響了歐洲其它國家。 最近由湖北省和武漢市人民政府與德國政府聯合舉辦的，以“可持續發展的城市化進程”為主題的“德中同行”友好交流活動，就是一次了解德國人如何正在實現可持續城市發展理想的機會。我們可以與他們分享戰后60年鄉村城鎮化過程中成功的經驗，如怎樣建設一個可持續發展的城市群，怎樣建設環境友好型和資源節約型的交通體系，怎樣建立起一個低碳和循環的生態文明。我們也可以批判地審視他們在鄉村城鎮化過程中的那些痛苦的教訓，如傳統的現代工業如何讓魯爾工業區付出沉重環境代價，傳統的采掘業如何摧毀了萊比錫盆地的生態系統，博登湖沿岸快速的人口增長及經濟發展導致博登湖水不能飲用。 需要注意的是，這類交流，甚至包括出國考察，常常因為我們視野較為狹窄，思想解放不夠，或者說沒有脫離自己的思維慣性，沒有理解這些經驗背后的社會經濟和制度背景，而喪失掉吸取他人經驗的機會。例如，在德國，談論一座城鎮的發展似乎是沒有基礎的，所有的城鎮都是處在一個發展的城市群中，又各自在生產力布局上具有自己的相對獨立性，如就業和服務；在德國，解決城市交通問題的首選方案可能是減少私人車輛的出行，增加私人車輛出行的相對限制，提高全民節能減排意識，而不再依靠修建更多更寬的道路；在德國，推進鄉村城鎮化主要是在追求提高鄉村地區基礎設施的水平，而非把人口高度集中到已有的城鎮中去；在德國，解決城市水資源及其管理問題時，涉及的地域范圍可能遠遠超出一座城鎮本身，而在流域或水域的尺度上尋找統籌兼顧的解決方案。所以，說一句“發達國家的經驗不符合中國實際”容易，而真正領會“發達國家某條經驗”中值得汲取的精髓，既需要解放思想，還需要有創新意識。 葉齊茂教授具體地介紹了德國在可持續發展的城市化進程和可持續發展的城鎮化進程的幾個方面情況。 可持續發展的城市群 德國城市區域可持續發展的基本模式是，避免過度發展城市區域中的某一單一支配性中心城市，而是形成若干功能互補的多極城市群。 例如德國中部的“萊茵-美茵”多極城市區域包括了8100平方公里的土地面積，420萬人，359個市政當局，其中法蘭克福、威斯巴登、美因茨、阿森芬堡和達姆斯塔特等5個大城市，沒有哪個城市在經濟或政治上可以支配其他城市。又如“萊茵-魯爾”的多極區域城市，曾經因生產煤和鋼鐵而被稱之為“魯爾工業區”，包括、科隆、杜塞爾多夫、杜伊斯堡、埃森、多德蒙德5個人口在50萬以上和波恩、門興格拉德巴赫、克雷菲爾德、波鴻等22個人口在10萬以上的城市。整個城市區域的人口約在1100萬，土地面積16000平方公里，大體相當于北京。盡管一般百姓還是聲稱他們是某某城鎮的居民，但是，經濟、就業、交通和居住的聯系都是發生在城市區域層次上的。便捷的鐵路公路交通和通訊設施把它們聯系在一起，形成了一種多極的城市區域。 歐洲這類區域城市最明顯的特征之一就是，它們都有發達和快捷的公共交通。20世紀80年代以來，“萊茵-美茵”的人口逐步向5大城市之外的小城鎮和鄉村腹地轉移，以致法蘭克福這類過去城市中心的常住人口基本處于走失狀態。法蘭克福是一個國際化的城市，它卻只是一個國際金融中心，而不再是這個區域的支配性中心，因為那里的主要城市和星羅棋布的城鎮在經濟和社會發展上各具功能。那種“中心-郊區的城市結構”的傳統模式再也不能解釋這類區域城市發展的現象。 “區域城市”是發達工業國家城鎮化發展的一種新現象，一種新的城市規劃概念。這個概念是對城市發展的蔓延模式的一種反應。區域城市不同于傳統城市的最大特點是，它具有多種多類中心，專門的功能區，保護地和走廊。所以，區域城市規劃的尺度和規模不同于傳統城市。當然，具體到社區層次，規劃依然沿用傳統的規劃手法，安排社區層次的各類規劃要素。 可持續的低碳城市交通 在德國，“可持續”意味著：鼓勵減少出行距離，從而減少能量消耗，減少空氣污染，采用比較健康的交通模式。這些都是構成比較可持續交通系統的基本要素。同時，可持續交通系統還應該推進經濟發展，減少能源消費和碳排放，提高安全性，公平使用交通設施，提高整個生活質量。 從環境角度看，德國交通產生的二氧化碳排放量僅為美國的1/3。德國交通能源使用效率高于美國50%。從每個乘客出行使用公交所消耗的能源看，德國公交汽車的能源使用效率比美國高出4倍。產生這種狀況的原因是，德國有更多的公交乘客，另外，德國的公交工具比美國的先進。德國的交通系統比美國的安全，比較多的交通出行選擇和更多地依賴公共交通也是導致德國比美國更具可持續性的原因。 在推進可持續發展的交通方面，德國最重要的經驗是，改變市民的出行行為，而不是完全依賴于新增交通設施。在德國，可以決定市民交通出行行為的因素有，優惠、方向和公交投資水平。政府對市民交通出行行為的影響有交通本身、土地使用、住宅、都市發展和稅收優惠等。除此之外，人口狀況、社會經濟特征、空間開發模式和文化等因素，也對市民交通出行行為有所影響。 推進可持續發展交通的政府政策有5類：第一是價格、限制和汽車技術革新；第二，公共交通在區域、國家層次上的協調，改變對小汽車的依賴；第三，通過區域土地使用規劃，鼓勵混合居住區的開發，減少車輛交通出行距離和次數；第四，地方和聯邦政府共同努力提高步行和自行車出行的安全保障；第五，有效地協調以上4類政策，使之相互補充，互相推進。 在德國，改善和協調都市區、區域和國家層次的公共交通系統是推進可持續發展交通的關鍵手段之一，其目標是提高公交的方便程度和舒適程度。公共交通系統的協調內容包括，公交服務，時刻和價格。漢堡在1960年代就產生了德國第一個區域交通機構，以后各個都市區都相繼成立了類似的區域交通機構。它們協調公交運營的所有事務，如車票和價格體系，在公交汽車和軌道交通之間追求無縫隙的銜接。德國公交系統同時綜合考慮和安排步行和自行車使用設施，在遠郊火車站、都市區火車站、汽車站等地方，提供大量自行車停車空間。 可持續的鄉村城鎮化 戰后的60年間，德國城鎮化水平從69%提高到89%，年平均城鎮化速度為0.3%。他們是如何走過這段城鎮化過程呢？ 土地整理和村莊更新是德國鄉村城鎮化的主要方式 德國戰后重建的核心地區是人口在7000-9000的地方居民點，包括那里的商店、學校和其它基本的基礎設施和公共服務設施。在德國人的規劃傳統上，一個由自然景觀環抱的7000-9000人口的居住區是最為理想“有機”居住單元。事實上，英國和美國人也推崇類似規模的鄰里單元。這樣，三個占領國一致同意鼓勵這樣的德國規劃傳統來重建那里的城鄉，特別是，在英國占領區采取英國人嚴格控制在非建成區開發土地的做法。盡管美國占領區初期堅持美國的低密度住宅區的規劃模式，但是，很快它也做了調整，服從德國人高度集聚的傳統鄉村居住模式，這既可應對冷戰，也符合德國人的城鄉居民點的布局模式。于是，德國重新開始了它獨特的土地整理和村莊更新活動。直到今天，土地整理和村莊更新仍然是德國鄉村建設和鄉村城鎮化的主要方式。 把傳統鄉村轉變成為工商城鎮，維持周邊農業生產不變，保證三次產業在郊區并存 德國城鎮化的基本傾向是分散化，即在城市人口規模和用地規模日益擴大的基本傾向下，德國城鎮本身的建設用地規模并沒有變得越來越大，而是都市區中的傳統農業型村莊轉變成為二三產業工商城鎮的越來越多。如果說美國人的中心城市和郊區凝結成為一個“大餅”綿延百里，那么德國人是傳統鄉村居民點轉變成為規模不等的工商城鎮，同時維持周邊農業和森林用地性質不變，保證三次產業在城市區域內并存。這樣，就為第一、第二、第三產業協同帶動郊區經濟增長創造了可能。 控制對農業用地和開放空間的消耗是城鎮區域交通發展和生態環境保護的政策基礎 降低土地和開放空間的消耗，提高現有城市土地和開放空間的利用效率，是德國城市可持續發展政策基礎。在此之上，再考慮城鎮區域內的工業布局、就業安排、交通組織和城鄉生態環境保護，以實現可持續的城鎮化和城鄉生態的良性循環。例如，在慕尼黑的城市建設策略———“緊湊的慕尼黑：城市和綠色”中，市區建筑容積率為0.9～2.5，30%～50%的用地為公共設施、綠地和交通用地，軌道交通條件優越。出于經濟和生態目的，將這些區域建設為居住工作的混合區域，容積率提高到1.6～2.5，個別地區容積率提高到3。而對于容積率為0.9的行列式樓房住區、容積率為1.0和1.6的代表城市典型特色的住區予以保留，不做改進。 郊區以有償方式為市區維護生態環境 內城和遠郊政府合作投資建設的方式，有償地維持農業、林業用地和環境保護用地，幫助遠郊區開發新的服務經濟，解決生態環境保護和地方增長之間的矛盾。例如，雖然兩德統一和德國首都移至柏林曾經使柏林面臨巨大的土地開發壓力，但是，自1990年代以來，柏林市為了給柏林人提供清潔的飲用水、清新的空氣、綠地和娛樂空間，維持柏林郊區的自然和文化特征，一直與勃蘭登堡州一起，以“合作、整合、景觀識別和區域行動”的發展戰略，在柏林市周邊以“區域自然公園”的名義投資保留和正在建設一個總面積達2866平方公里的遠郊區，其中60萬人相對集中在138個聚落中居住和工作。 都市區內部按人均分擔全部稅收以維持郊區市政最低運行標準 盡管從財政收入上講，德國都市區的郊區有富有窮，但是，郊區社區日常市政運行費用的50%是按照都市區內部人均分擔稅收的方式得到的，這樣，至少可以在郊區鄉村地區維系一個最基本的市政運行水平，不會因為社區貧窮，從居民那里征收不到足夠的房地產稅費，而導致市政運行低于整個區域最基本的水平。 城市與水 一般來講，城市發展總會受到它所依賴的水資源的質量和數量的約束。如何通過環境保護提高可利用的水資源的質量，如何多次甚至循環使用有限的水資源，增加可利用的水資源的數量，都是一座城市乃至一群城市可以持續發展下去的基本前提。盡管這些經驗可能是老生常談，但是，對于我們今天的城鎮化來講，也不是沒有警示作用的。目前我國已有的669個城市中，從水量上講，缺水城市高達60%，而嚴重缺水城市也有16%；從水質上講，2007年我國7大水系197條河流407個斷面中，1-3類占49.9%，4-5類占26.5%，劣5類水質占23.6%。28個國控重點湖(庫)中，滿足Ⅱ類水質的2個，占7.1%；Ⅲ類的6個，占21.4%；Ⅳ類的4個，占14.3%；Ⅴ類的5個，占17.9%；劣Ⅴ類的11個，占39.3%。主要污染指標為總氮和總磷。從這個意義上講，我們不能不考慮到淡水資源正制約著我們城鎮化的可持續發展。 當然，我們還需要注意到，自20世紀90年代以來，歐洲工業化國家在解決水質污染和滿足城市對水日益增長需求的戰略和政策上有了重大變化。他們越來越多地使用生態恢復的技術手段，從源頭上解決水質污染問題，他們越來越大地擴張流域治理范圍，從生態平衡上增加可利用水資源的數量。 德國人在考慮城市與水的問題時，常常涉及到的是區域、若干城市群甚至是多個國家，而非一座城市周邊的河流、湖泊、森林和濕地。萊茵河流域、多瑙河流域，博登湖水域的治理和管理經驗，充分說明了德國在解決城市與水問題的巨大尺度、復雜程度以及對城鄉統籌和區域統籌的考慮。由于區域發展的不平衡，富裕地區與相對落后地區如何合理公平地分擔保護水資源的財政支出，如何調動利益攸關者的私人投資，如何解決水資源保護地區的經濟發展，如何建立統一的跨區域的法律保障體系，都是他們在決策上不能回避的經濟和社會問題。 例如，“柏林-勃蘭登堡區域公園”就已經不是通常的“公園”概念，而是有關“城市邊緣”的一種發展戰略。這個戰略的目標是，通過規劃保留下柏林郊區的自然和文化特征，給柏林人提供清潔的飲用水、清新的空氣、綠地和娛樂空間。這樣一種建設郊區的戰略當然面臨諸種阻力，特別是區域標志和地方增長之間的矛盾，因為這個公園內的16個縣和138個地方當局都需要獨立的經濟發展，以增加它們的稅收。馬加-斯普雷區域公園是這8個柏林邊緣地區之一。1998年，馬加-斯普雷區域公園涉及到的歐德-斯普雷縣的17個社區與柏林的特雷普托-克佩尼克區合作，“開發可持續的居住區”。整個合作開發的公園區域為550平方公里。這個區域的土地不僅非常昂貴，而且成片沒有劃分，包括了無數的湖泊，秀麗的山川，草場和沼澤。在勃蘭登堡所屬區域內，60%的面積為樹林。這個地區自然狀態得以維系的基礎是地表水。同時，這個區域還有許多古老的村莊居民點和西多會的教堂，具有悠久的歷史文化價值。這個地區在歷史上就是柏林人休閑的專門場所。據研究，近年來，25%柏林外出郊游的人到達這個正在恢復的自然區域公園，如已經開放旅游的135公里長的河流，實際上，到達歐德縣的整個河流長度為2000公里。但是，還需要改善區域公園內部的交通狀況，增加餐飲住宿等旅游服務，建設基礎設施和開發市場，而這些正是這個區域社區經濟的增長點。 他們的經驗是，任何個人、企業或社區，無論是做房地產、旅游、經濟和交通開發項目，都不可能單獨成就其目標，必須聯合起來。例如，在厄卡納/斯圖堡的26個社區就組建了一個共同的污水管理機構。正是由于執行這個包括“合作、整合、景觀識別和區域行動”四項原則在內的區域公園發展戰略，柏林-勃蘭登堡區域公園的確從根本上保護了這一區域的自然景觀特征和歷史文化特征。同時，正如一個區域公園內的市長所說，“一個區域要有活力，必須保持它的每一個城鎮的活力，有健康的經濟結構、足夠的財政收入和基礎設施。這是我們希望從馬加-斯普雷區域公園規劃中得到的�！笔聦嵣�，他們在處理好城市與水的關系問題時，是在一個比城市群、城市交通和鄉村城鎮化還要大得多的尺度上做決策的，因此，這類決策涉及到要比城市群、城市交通和鄉村城鎮化還要多許多的因素。 葉齊茂教授說：德國乃至其他發達工業化國家的城鎮化走向可持續發展的進程開始不久，一切都在進行之中，而且，他們應當承擔更多的節能減排和生態恢復的責任。這無疑是我們獲得新鮮經驗的機會。不失時機地把握各種學習實踐科學發展觀的機會，分析和研究發達工業化國家城鎮化的經驗教訓，是我們努力掌握新思想、新知識、新經驗，始終走在時代前列引領中國發展進步的一種重要方式。
編輯：royal |
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