上一輪上海市城市總體規劃（1999-2020）中的城鎮體系，以及上海市“十一五”規劃以來沿用的1966（1766）城鎮體系，與近十多年來上海城市發展的實際已有較大出入，當然也不能適應上海城市未來規劃和發展的需要。目前上海已經啟動了城市總體規劃修編工作和2040年的上海研究，首先需要對未來上海的城鎮體系提出構想，因為這一構想直接影響城市的空間格局、產業發展、人口分布和道路等城市基礎設施規劃，本文就現有城鎮體系的調整提出一些初步建議。

　　以往構想與中心城規模問題

　　雖然近10多年來上海中心城區常住人口（或夜間人口）的規模變化不大，但其就業人口（或白晝人口）卻出現了大幅度增長。黃浦區（包括原盧灣區）、靜安區等核心區的就業人口可達常住人口的三倍。這個巨大的潮汐運動人流無疑產生了巨大的通勤交通需要，并對城市交通體系構成了巨大壓力。從城市規劃的角度來看，一個可能的對策是，政府規定今后中心城區的舊區改造，住宅（尤其是小戶型住宅）要在開發總面積中占一定比例（如日本東京規定為至少20%）。可適當提高開發的容積率，以保證開發商獲得一定的回報。

　　上海市城鎮體系的規劃構想，是城市總體規劃的骨架或基礎。雖然上一輪城市總體規劃，以及上海市國民經濟和社會發展“十一五”和“十二五”規劃，均對上海市城鎮體系提出了明確的規劃構想，但這些構想卻與本世紀以來上海城市發展的實際已有較大出入。

　　例如，本世紀初發布的上一輪上海市城市總體規劃（1999-2020年），提出到2020年，上海市要形成一個人口總量1600萬左右、由“中心城-新城-中心鎮-集鎮”四級城鎮中心組成的城鎮體系及中心村共五個層次。其中，中心城（外環線以內地區）人口約800萬；11個新城（寶山、嘉定、松江、金山、閔行、惠南、青浦、南橋、城橋及空港新城和海港新城）人口規模為20萬-30萬人；22個中心鎮，人口規模為5萬-10萬人；約80個集鎮，人口規模為1萬-3萬人；以及若干中心村，人口規模在2000人左右。

　　顯然，上一輪規劃對上海常住人口增長的前景估計不足，由此又導致對各級城鎮中心的人口規模估計不足。2013年年末，上海市常住人口規模已達2415萬人，比2020年的規劃目標1600萬人多了一半以上。

　　上海市的另一個重要規劃，2005年制定的“十一五”規劃對上海市城鎮體系提出了略為不同的設想。“十一五”規劃提出要建設“1966”城鎮體系，即一個中心城，九個新城（閔行、寶山、嘉定、青浦、松江、金山、奉賢南橋、臨港和崇明城橋），60個左右新市鎮，以及600個左右中心村。2010年制定的“十二五”規劃，基本上延續了“十一五”規劃對城鎮體系的構想，只是將寶山與閔行視作中心城區的“拓展區”，郊區新城的數量也相應地由九個減少為七個。

　　下面我們對上一輪上海市城市總體規劃實施以來，上海市城市規劃中關于城鎮體系的構想存在的問題，作一個扼要的討論并提出相應的政策建議，以期對2040年的上海研究和新一輪城市總體規劃修編工作有所幫助。

　　根據上海市統計年鑒提供的數據，2012年年末，上海市八個中心城區（黃浦、徐匯、長寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦）常住人口共707.35萬人，這個結果與上一輪城市總體規劃數相比（外環內人口800萬人），應該說還比較接近。從2000年到2010年兩次普查數據的動態變化來看，中心城區常住人口總量幾乎保持不變，10年期間只增加了0.8%，其中黃浦（包括后來并入的盧灣）和靜安兩個核心區的常住人口分別下降了約25%和20%；位于中心城區邊緣的普陀和楊浦增長較快。相比之下，位于城郊接合部的四個區，即寶山、閔行、嘉定和浦東新區，人口增長明顯較快，合計增長了近70%，其中閔行和嘉定都接近翻番。而地處郊區的四個區，青浦、松江、金山和奉賢，人口增長最快，合計增長了近84%，其中松江增長了近一倍半。所以上海的人口增長（不考慮崇明縣），是離城市中心越遠增長越快。這也對上海郊區的規劃提出了更高的要求。

　　如果將閔行和寶山這兩個中心城區拓展區包括在內，中心城區在2012年年末的常住人口合計1155萬人。可以考慮在城市總體規劃中，將上述范圍的中心城區的人口規模控制在1200萬人左右。雖然近10多年來上海中心城區常住人口（或夜間人口）的規模變化不大，但其就業人口（或白晝人口）卻出現了大幅度增長。黃浦區（包括原盧灣區）、靜安區等核心區的就業人口可達常住人口的三倍。這個巨大的潮汐運動人流無疑產生了巨大的通勤交通需要，并對城市交通體系構成了巨大壓力。從城市規劃的角度來看，一個可能的對策是，政府規定今后中心城區的舊區改造，住宅（尤其是小戶型住宅）要在開發總面積中占一定比例（如日本東京規定為至少20%）。可適當提高開發的容積率，以保證開發商獲得一定的回報。

　　新城問題的幾點思考

　　在新一輪總體規劃中，應強調郊區新城建設緊湊型城市，將人口密度提高到每平方公里12000人左右，相應地提高建設用地的容積率，重視公共空間和地下空間的開發利用，創造一個更加接近中心城的城市形態，為現代服務業由中心城區向郊區新城轉移、為各類人才在新城的集聚和創新創業提供更加宜居宜業的環境。有條件的郊區新城可考慮建設區級中心商務區（CBD）。

　　上一輪城市總體規劃實施以來，上海郊區新城的“人氣”與經濟發展都不盡如人意。其中的一個重要原因，是郊區新城規模過小，難以克服擁有巨量人口的中心城的強大向心力。建議新一輪城市總體規劃，將郊區新城的規劃人口規模提升到100萬左右（金山和崇明城橋新城的規模會小一些）。只有大大提高郊區新城的人口規模，才能使新城能充分利用規模經濟效益和集聚效益，營造多姿多彩的生活環境和多元文化環境。

　　郊區新城發展不夠理想的另一個重要原因，是新城規劃建設的人口密度過低，過于稀疏的建筑、過寬的馬路、過多的大廣場和大綠地，使部分新城的空間形態介于城市與鄉村之間，其結果是教育、醫療設施，商業、文化和公交配套服務短缺，難以滿足各類居民尤其是高端人才的需要，難以形成理想的生活和商務環境。

　　在新一輪總體規劃中，應強調郊區新城建設緊湊型城市，將人口密度提高到每平方公里12000人左右，相應地提高建設用地的容積率，重視公共空間和地下空間的開發利用，創造一個更加接近中心城的城市形態，為現代服務業由中心城區向郊區新城轉移、為各類人才在新城的集聚和創新創業提供更加宜居宜業的環境。有條件的郊區新城可考慮建設區級中心商務區（CBD）。

　　與提高密度相關的另一個問題，是郊區新城還要進一步強調混合功能開發，首先是居住、工作和配套基礎設施和各類服務的功能更有效的混合，實現更多的新城人口在新城居住、在新城就業和在新城安家。規劃建設連接新城與中心城的大容量快速軌道交通。

　　上海郊區還有數量眾多的各類產業園區。這些產業園區往往功能單一，土地利用率和產出率較低。應該根據產業園區的區位和對環境與居民健康的影響，選擇部分園區或者融入郊區新城的建設規劃，或者進行“市鎮化”再規劃和再開發，使它們轉變為郊區的市鎮。改革土地使用制度，將工業用地轉變為綜合用地，放寬容積率限制，提高建設用地的利用效率和產出率。

　　關注“小城”現象與減少

　　中心村

　　可以預見未來上海由于農業規模經營和勞動生產率的提升，以及部分農村人口向城鎮地區的遷移，居住在中心村的農業人口數量還將進一步減少，并因此導致各類村落數量的進一步減少。目前上海農業產值占地方生產總值的比例僅為約0.6個百分點，假定未來農村人口減少到約占總人口的3%，或75萬左右，每個中心村（包括周邊的自然村）的平均人口規模為2500人，則中心村的數量可減少到300個左右。

　　上一輪城市總體規劃提出的城鎮體系面臨的另一個問題是，上海在中心城-郊區新城-中心鎮（或新市鎮）三級城鎮體系外，又出現了一些常住人口規模為15萬人以上的城鎮中心，如浦東新區的川沙新鎮、松江區的九亭鎮、閔行區的浦江鎮等。崇明縣長興島（長興鎮）是一個工業化地區，規劃人口規模為25萬人。此外，上海目前在建的重大項目，如上海的虹橋商務區、浦東的迪士尼等，也將形成新的較大規模的城鎮中心。

　　根據上海市2010年人口普查資料，全市僅外來（非戶籍）常住人口超過10萬人的鎮就有20個（不包括納入“新城”的南橋鎮），其中超過15萬的有6個；如果將戶籍人口包括在內，這些鎮的人口規模就更大了。顯然，將它們納入“新城”嫌規模過小，納入“新市鎮”又嫌規模過大。顯然，需要對相關規劃作出調整，將這些城鎮中心納入上海城鎮體系。

　　我們建議在“176”三級城鎮體系中，增加介于新城與中心鎮（或新市鎮）之間的第三級城鎮中心，不妨稱之為“郊區小城”，其規劃人口規模為15萬-25萬（平均20萬左右），其數量可達20個左右。當然郊區小城的數量和人口規模還可以根據實際情況和未來發展趨勢作進一步的論證。郊區小城建成區的人口密度應達到每平方公里10000人或更多。

　　今后要將小城納入上海城鎮體系，在各類規劃中對小城的城市功能和教育、醫療和公共交通等基礎設施和配套服務進行更加全面的規劃和建設，強調混合功能開發，加強郊區小城與郊區新城或中心城的快速便捷的公交聯系等。

　　與此同時，適當減少中心村的數量。目前上海市城鎮規劃包括了約600個中心村。可以預見未來上海由于農業規模經營和勞動生產率的提升，以及部分農村人口向城鎮地區的遷移，居住在中心村的農業人口數量還將進一步減少，并因此導致各類村落數量的進一步減少。目前上海農業產值占地方生產總值的比例僅為約0.6個百分點，假定未來農村人口減少到約占總人口的3%，或75萬左右，每個中心村（包括周邊的自然村）的平均人口規模為2500人，則中心村的數量可減少到300個左右。

　　這樣，新一輪城市總體規劃中的城鎮體系可以由一個中心城、七個新城、20個左右小城、60個左右新市鎮，以及300個左右中心村組成。其中四級城鎮中心的數量、人口規模和人口密度如下所示：中心城數量為1個，規模1200萬人，人口合計1200萬人，人口密度15000人/平方公里；郊區新城為7個，規模100萬人，人口合計700萬人，人口密度12000人/平方公里；郊區小城20個，每個規模20萬人，人口合計400萬人，人口密度10000人/平方公里；新市鎮60個，每個規模3萬人，人口合計180萬人，人口密度8000人/平方公里。這里沒有包括未來中心村人口約75萬人。

　　上述所指的中心城包括已成為中心城區拓展的寶山區和閔行區，但是這兩個區的開發強度（即行政區劃內建設用地占土地面積的比例）比其他中心城區應明顯降低。關于上述上海市城鎮體系人口規模，即使未來上海的實際發展很可能突破該目標，但建議的上海城鎮體系人口規模的結構不會發生根本性的變化。