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公眾參與城市規劃還有多遠
“百姓是一個地方的主人，他們有權對自己所住地方的規劃發表看法。但當前我國公眾對于當地的城市規劃一無所知，往往是自己的房子上被寫了一個‘拆’字的時候，才知道是怎么回事。”中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍教授近日在“城市規劃中公眾參與的理論與實踐”研討會上說。 而今年8月12日的報道《一份鄉鎮發展規劃的離奇變化》，更是引起專家熱議。 從重慶長壽區規劃改變說開去 重慶長壽湖鎮湖邊村的土地，原先以擴建長壽湖中學為名被政府征用，但幾年以后，經過土地規劃的更改，這里拔地而起的不是中學，而是政府建筑群，以及與之相鄰的一排商品房。而長壽湖中學則與小學一起，建在了該鎮西南角某處被村民稱之為“泄洪區”的地方。 蔡定劍教授認為，這是政府的不自覺。雖說政府大樓也是公共設施，但政府在其中涉及濫用職權的問題。從規劃的控制來講，一個地方的經濟發展和城市規劃，應由當地人大批準。但我國現在一般都是人大同意后經上級人民政府批準，所以最后的決定權在政府，人大沒有發揮應有的作用。 此外還有知情權的問題，我國公民對于當地的城市規劃往往一無所知。2008年1月1日，我國開始實施《城鄉規劃法》，首次使公眾參與城市規劃有了法律保障，公眾的知情權也作為一項基本權利得到確認。但是，法律的實施過程還是困難重重。 比如說，公示內容過于簡單，很多規劃公示只有幾張主要的圖紙和非常簡略的文字介紹，技術指標沒有解釋，公眾無法深入了解規劃的意圖。公眾教育的匱乏，使得公眾對城市規劃知識了解甚少，即使把圖紙拿給百姓看，也無法使其了解城市規劃的實際內容。 從重慶長壽湖鎮的案例來看，雖然當地政府對于調整后的規劃在網上進行了公示，然而，公示的主要內容是重慶市長壽區長壽湖片區三鎮總體規劃圖，并不能具體看到規劃改變的內容。 住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心規劃處處長邢海峰認為，公示時，應在圖紙上標明每塊土地使用的具體內容，比如那塊土地是做什么的，樓層的高度等，同時也需要給出一些技術指標，方便公眾咨詢。 近來來，我國經濟的增長和快速的城市化帶來了巨大的城市建設量。中國城市規劃設計研究院高級規劃師金曉春指出，2002年7月1日《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》實施后，出讓國有土地成為不少地方政府財政收入的重要來源，也增加了地方政府的建設沖動，征地和拆遷越來越多，由此引起的糾紛不斷增加。如重慶的“釘子戶”堅守孤島、武漢鸚鵡花園業主起訴城市規劃管理局、媒體質疑張家界觀光電梯事件等。 據浙江省政法委調查，最近幾年因舊城改造、拆遷安置、城市規劃、城市房屋登記管理等引發的矛盾急劇增多，征地、拆遷有時需要警察維持秩序，由此引起的“民告官”案件已占該省行政訴訟案的四分之一。 廈門PX事件：公眾參與缺位引發的問題 隨著我國公民民主意識的逐漸覺醒，公眾要求參與城市規劃的呼聲越來越高。由于規劃沒有充分考慮公民訴求而導致的矛盾和糾紛也越來越多，其中最典型的是廈門PX事件。 廈門PX項目是2004年2月國務院批準立項、2005年7月原國家環保總局審查通過環評的“十一五”大型項目。這樣一個大型項目即將開工，但是，廈門大學的專家不知情，當地民眾也不知情。根據2003年的《環境評價法》，環評報告應該有公眾參與的環節，如果公眾參與程度太低，或者投票贊成的數字不夠，那么，環保局不應該通過該項目的環境評價。但事實上，不但廈門大學的學者們不知道有這個項目及其環評，甚至連當地的居民都少有人知。根據《環境評價法》原本應該提供給公眾查詢的“環評報告”，成了機密材料。在規劃和審批的過程中，廈門市民沒有得到參與和了解這個項目的機會。 2008年3月，廈門大學化學系教授、政協委員趙玉芬等105位全國政協委員聯名的“遷建提案”，指出離居民區僅1．5公里的PX項目存在泄漏或爆炸隱患，廈門百萬人口面臨危險，建議暫緩PX項目建設，重新選址勘查論證。然而，PX項目的建設進程沒有因為這一提案停頓下來。 廈門政府方面很快做出了反應，但是，在解釋該項目的安全性時，用了一大堆老百姓無法看懂的名詞，以致沒有說服老百姓。不久，廈門百萬人同傳短信，號召“散步”，令當地政府的執政能力面臨空前考驗。 在民意的推動下，廈門市政府啟動公眾參與程序，暫時擱置項目，重新進行了規劃環評，然后又公開征求意見，特別是進行了兩天的開放式座談會，大量市民代表參與了座談會。由于超過90％的座談會代表反對PX項目，政府在專家、大眾經過意見表達與匯總以后，最終決定將項目遷建漳州古雷半島，從而使多方利益博弈達到共贏。 北京大學法學院公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅教授認為，這實際上是通過政治壓力和社會影響來間接影響地方社會決策，雖然事情得到圓滿解決，但這種行動模式的特點決定了它始終存在危險：如果政府繼續采取對抗的方式，很可能引發暴力事件。但如果在規劃開始時就多方征求專家及公眾意見，代價可能會更小，事情也會更順利。 公眾參與需要法律保障 新中國成立以來，我國一直沿用蘇聯的城市規劃體系模式，城市規劃工作從立項到執行管理、監督的全過程，均由城市規劃行政主管部門一手操作，幾乎沒有公眾參與介入。 隨著我國的社會主義市場經濟體制的逐步建立和政治民主化的趨勢，政府開始給予公眾參加城市規劃的權利，并將這種權利以法律的形式加以確定。然而，我國原來的城市規劃法規，對公眾參與規劃的對象、機構、內容、程序、深度、職責、權利、義務和監督保障等體制和機制，均無明文規定，使得公眾參與城市規劃的規定成為一紙空文。 而在許多發達國家，公眾參與城市規劃已作為一項法定制度，被確定和執行。法律明確規定城市規劃要有公眾的參與，沒有經過公眾討論、反饋的城市規劃，是不能得到主管部門審批的。規劃如果被公眾反對，就必須修改。 例如，英國1990年頒布的《城鄉規劃法案》規定，每一種類型的開發規劃，從規劃的編制、公布、審批到訴訟，都有法定的公眾參與內容，公眾參與被視作英國規劃法規體系的“骨架”；法國《城市規劃法》規定，個人、企業和協會對政府有關規劃工作的決定持有異議時，可向行政法官起訴，并且不需要付費；美國城市規劃中公眾參與的行為，緣于聯邦政府要求市民參與政府對地方項目投資經費開支的決策。 邢海峰處長對中國城市規劃的公眾參與狀況進行了評析。他認為，中國還處在一個“無參與”和少量的“傳統式協商”的階段，雖然許多地方對規劃項目開展了“公示”、“展覽”、調查問卷等形式的公眾參與，但都是象征性的，很少有決策性參與的案例出現。 而在城市規劃公眾參與開展較好的西方發達國家，公眾教育就包括多種形式：規劃展覽、公眾會議、專題討論會、出版宣傳冊、家庭接待日、公眾咨詢會、聽證會、電視專題、互聯網站等。例如英國的城市規劃專業網站Planning Portal 上就包含了規劃法規、概念解釋、常見問題解答等十分豐富的公眾教育內容。 邢海峰認為，目前我國城市規劃的公眾參與基本上處在“事后參與”、“被動參與”的初級狀態，規劃制定過程中群眾參與很少，或者僅有極少數的專家參與了制定過程。導致出現問題后，群眾為了維護自身的合法權益而上訪告狀的“被迫參與”。 2008年1月1日，新的《城鄉規劃法》開始實施，首次使公眾參與城市規劃有了法律保障。該法規定，修改控制性詳細規劃，組織編制機關必須征求規劃地段利害關系人的意見，對修改必要性進行論證。同時規定，確需修改經依法審定的修建性詳細規劃及建設工程設計方案的總平面圖時，應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見。 而新的《城市規劃編制辦法》更是強調了公眾參與城市規劃編制的權利。比如采取公示、征詢等方式，充分聽取利害關系人的意見，公布意見采納結果；規劃調整方案應當向社會公開，聽取有關單位和公眾的意見，并將有關意見的采納結果公示。 “這些修改，可以看出法律已經開始逐步實化公民參與城市規劃的權利。制度性的保證，可以使公眾參與從虛假走向真實，從形式返歸實質，而這正是我國公民參與之路前進的方向。”蔡定劍說。 中國式的公眾參與該如何推廣 中國青年政治學院教授展江認為，中國的公眾參與有自己的特點，公眾參與需要多種合力作用才有效，媒體在其中起著關鍵性的傳動作用。參與的發生，往往通過某個學者或公民發起，律師或權威專家支持，各種媒體或網絡進行報道，從而引起政府重視。因此，展江認為，我國的公眾參與也可以說是“媒介驅動型”的，沒有媒體對民意的放大，當下許多問題難以引起官方重視和產生改革結果。 據介紹，我國城市規劃也越來越注重公眾參與，北京、青島和深圳等地已經有很多成熟經驗。 北京自2007年8月3日起，在各城區街道辦事處開展了《北京中心城控制性詳細規劃》，歷時15個工作日。其間，共接待來訪群眾2500余人次，收集反饋意見表470余份。 在青島等一些地方，也以設立規劃展示館、在新聞媒體公布規劃等方式，開展了在編制規劃過程中聽取各方面單位和市民意見的工作。 深圳的城市規劃公眾參與，已經有了比較成熟的做法和經驗，水徑社區制定“法定圖則”，就是一個很好的例子。 水徑地區位于深圳市龍崗區布吉街道西部，大部分建筑為城中村，聚集了大量的私人企業和廉價出租屋。深圳市擬在此地區建立一個客運樞紐站。為了進一步明確水徑地區的城市功能，使其與客運樞紐同步發展，深圳市規劃局將此片區作為2008年法定圖則大會戰第一批啟動項目，進行編制。 在水徑圖則編制的過程中，公眾一直參與其中。在編制前的調研階段，就采取了問卷、座談會、咨詢活動來暴露存在的問題，反映規劃意愿；在編制中的公示階段，采用了問卷和意見箱的方式，讓公眾了解圖則內容，發現方案缺點。并且在圖則編制的全過程中，有郵寄、熱線、傳真、網站、電郵的共享平臺。 對于公眾的建議和意見，規劃部門分為采納、部分采納和不采納3類處理辦法，對每一條意見進行整理分類研究，與法定圖則草案一起上報城市規劃委員會決定。市規劃委員會對收集的公眾意見進行審議，經審議決定予以采納的，市規劃部門將根據公眾的意見對法定圖則草案進行修改。 但是，這些項目參與仍帶有隨意性，沒有成為法定的必經程序；同時，參與的方法還是調查、咨詢、展示、走訪等簡單的方式，與國外公眾參與的深度和廣度還有很大差距。但專家們認為，這開了一個好頭。
編輯：royal |
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