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建設部城建司副司長 中國風景名勝區協會副會長  王鳳武

根據趙寶江會長的要求，利用這次協會三屆二次理事會議，我代表建設部城建司，將建設部今年關于風景名勝區的有關工作內容，向大家做個通報。主要講三方面的工作。

一、關于風景名勝區的立法工作  

根據國務院法制辦的統一要求，今年建設部風景名勝區的立法工作要爭取有所突破。到目前為止，涉及《風景名勝區管理暫行條例》的修訂和完善正在抓緊進行。

今年《風景名勝區管理條例》已正式列入立法計劃。今年必須完成的。國務院法制辦先后兩次將《風景名勝區管理條例x草案》分送了國務院的相關部門和地方各級人民政府征求意見。且前，正在進行兩項工作，一是由國務院法制辦組成調研小組，赴部分省和風景名勝區進行實地的考察和調研。這項工作估計在四月或五月份能夠完成。二是組織專家論證。專家是來自多方面的，有地方、部門的專家，有風景名勝和其他領域的專家。初步計劃是爭取五月份上報國務院，年底以前正式頒布。

《風景名勝區管理暫行條例》是1985年頒布的，到現在已經暫行了近二十年，但這部暫行條例我個人認為仍然是一部很好的條例，涉及一些基本原則仍需繼續堅持。

一是暫行條例當中明確了三級風景名勝區的管理體系，確定國家重點風景名勝區由省級人民政府報請國務院審定公布。在風景名勝區涉及的各類“區”或“園’沖，國家重點風景名勝區的級別。層次。知名度是最高的一類。其他的如“森林公園”、“地質公園”等只是部門公布建立的。級別層次較低。按照行政許可法的要求，各個部門不能設行政許可，只有國務院的決定和國務院的條例以及全國人大頒布的法律才可以設定。雖然 風景名勝區管理暫行條例》頒布的時間比較久遠，但在這一點上，是功不可沒和名正言順的，是經得起歷史檢驗推敲的。從法律意義上講，保證了風景名勝區的可持續利用和永續發展。

二是暫行條例明確提出了風景名勝區的各級管理機構以及它的性質。條例里規定，當時的全國城鄉建設環境保護部主管全國風景名勝區的工作，各級建設行政主管部門主管各地的風景名勝區工作，在條理中對建設部的管理風景名勝區的體制作了明確的界定。如果現在要想重新出臺一部條例或者法規，僅僅體制問題就會引起討論和爭議，難以定論。

三是暫行條例明確提出了風景名勝區要依法設立人民政府。根據條例的這個要求，一些景區確實對行政區劃進行了調整，重新設立了一級人民政府。如湖南的武陵源、南岳衡山等，都是一級人民政府的建制，起到了很好的統一管理作用。同時，條例中還要求不能成立人民政府的應當成立管理機構，對風景名勝區進行統一的規劃和管理。在風景名勝區的所有單位滁各自業務受上級主管部門領導之外，必須接受風景名勝區管理機構的統一規劃和管理。這一點很重要，風景名勝區從某種意義上講也是個小社會，涉及到工商、公安、環保、林場、文物保護單位以及宗教等部門，根據條例的要求，各個部門，都必須接受風景名勝區管理機構的統一管理。正因為這樣，我們一批風景區成立了準政府的管理機構的風景名勝區管理委員會，對景區內的各個部門實行統一管理。

四是暫行條例對風景名勝區的規劃提出了明確要求。條例要求風景名勝區必須編制總體規劃，總體規劃由省級人民政府審定后報國務院批準，使風景名勝區的各類開發建設活動納人總體規劃的統一管理。以上這些都是原條例的核心內容，也是我們必須堅持的原則。在新修改的條例當中，這些內容全部予以保留。同時也不可否認，與1985年相比，現在風景名勝區的情況發生了很大變化，原條例也存在這樣或那樣的不足，有需要修改和完善的地方。在新的條例當中重點突出和增補了以下內容。

第一，在條例中明確地提出了風景名勝區應該征收資源保護費。風景名勝區工作是需要經費支持的，現在完全靠贊助、募捐，靠上級撥款，這些都不能長久，關鍵要解決風景名勝區持續的經濟來源。所以在條例當中明確提出，對于在風景名勝區經營、開發的各類企業或經營實體，可以征收資源保護費。

第二，在新修改的條例中明確地界定了門票性質。風景名勝區的門票是資源保護費的重要形式和來源，必須專款專用，不能挪做它用，要用于風景名勝區的資源保護和發展，這一條非常重要。當前在風景名勝區門票的管理當中，存在這樣或那樣的偏差，有的把門票轉讓給企業，轉讓期有的是三十年，有的是五十年，有的甚至是永久性轉讓。四J！！某個景區把門票和整個風景區轉讓給一個企業，這個企業在四J；D也是個知名企業，搞了幾十年，現在他的效益相當好，有的部門就提出，過去讓你們管不怎么樣，現在一交給企業效益馬上就大增。我認為，看問題不能這樣簡單，該景區原來是一個偏遠的風景區，交通及極其不便，正因為政府對高速公路的投人，使它與成都的時間距離縮短到一個小時。同時，政府還有其他的投入，這些投人反映在游客量的上升。有的省一度成立旅游總公司，把省內景區統一收歸旅游總公司進行管理。其中有的景區門票收人約三千多萬，三年期間將近一個億的收人，公司的純利潤一年僅十幾萬。這個企業沒種多少樹，沒處理一噸污水，沒安置一戶應該搬遷的居民。但是公司的老總實行年薪制，年薪很高。在省政府組織的審計當中，發現這個公司有很多款項用處不當。在新的條例當中對門票定性為資源保護費的重要形式和來源不得挪為它用。

第三，在條例當中對風景名勝區的經營權進行了規范。據我們調查，當前在風景名勝區的經營管理中，確實存在著一些應該引起注意或應加以規范、糾正的錯誤傾向。有的地方和部門由于受短期利益或部門利益、地方利益的驅動，在對景區的管理上，往往是重經營輕保護。有的地方推行管理權與經營權的分離，引進市場化的競爭激勵機制。我認為，對風景名勝區進行市場化的改革做全盤否定或全盤肯定還為時尚早，還不能簡單的得出結論，但是由發改委會同建設部等部門對部分景區調研后準備報請國務院審議的報告當中，明確的指出了當前在經營權的管理方面，確實存在的亟待規范的一系列問題。 

其一就是對資源的經營權可以市場化的類型。等級規定不清楚，出現了將本來不適合市場化經營的資源地或風景區交給企業經營管理，給風景名勝區和資源的保護帶來許多不良的影響。同時，也從另一個方面封殺了一些本來可以進行市場化經營的景區或者景區的經營項目，使他們喪失了改革和發展的機會。所以風景名勝區的經營權亟待進行規范。其二就是經營權轉讓程序的規范。當前進行轉讓的經營權沒有一家是經過國家主管部門批準的，都是地方個別領導說了算，有的是地方政府包辦，也有的是企業與資源管理機構私下操作。其三就是通過經營權轉讓實際上進行資源轉讓。在轉讓過程中，對景區的資源沒有經過資產評估，低價轉讓，甚至無償轉讓，不考慮職工的安置，利益分配不合理等等現象。其四就是轉讓后的執行和監管問題比較突出。主要是投資方不履行合同，造成一系列的糾紛，比如拖欠支付轉讓費，拖欠支付職工的安置費，開發建設資金不到位等。也有的是投資方超出合同規定的權限擅自進行開發建設，不服從管理結構的統一管理。這方面的實例也很多。四J；I省的海螺溝風景區被全部轉讓給省交通廳成立的冰I；I公司，這個冰川公司實際上是以企代政，最后造成了一系列的矛盾和問題，企業要想對農民進行管理也很難，發生了很多的糾紛。其五就是風景區門票的收人用于資源保護的費用較低，資源保護的投人嚴重不足。我認為，經營權的轉讓不是一概不行，在建設部答復四川省建設廳關于十大風景區出讓的復函中，對經營權的問題作了明確的界定：整體轉讓不可以；對風景名勝區內的經營性項目，可以委托企業經營，包括基礎設施建設；新開發的景點也可以委托企業按規劃投資開發，可以從門票收人中劃撥一部分，作為投資的補償。我認為這個復函是符合地方實際的，四J；；省曾經提出將所有權、經營權和監管權三權分離的模式，現在還在實驗過程中。我認為通過條例把經營權的管理加以認真的規范，有利于對資源的保護，有利于對風景名勝區的合理開發和利用，也有利于對風景名勝區投資主體的多元化，也有利于對風景名勝區內的經營性項目引人市場機制，進行有序競爭，使風景名勝區實現經濟效益、環境效益和社會效益的最大化。    第四，在新的條例中，明確地提出各個景區必須劃定核心區、核心保護區。劃定核心保護區的用意是兩方面的。第一是強調應該保護的必須嚴加保護，對核。動區的監管是省、部兩級要進行直接監管。同時，一些非核心區，不需要部里管的，部里就不應該管的那么寬；不需要省里管的，省里也不要管的那么寬。給地方政府、給景區以更大的管理權限，包括一些建設項目的管理權限。最近我參加了南京中山陵園風景區詳細規劃的編制討論，也明確提出了南京中山陵園風景區必須劃定核心區。劃定核心區的內涵不是要讓誰管，而是規定不能在里面搞違規項目。南京中山陵園風景區核心景區外，山的周邊地區有大量的世居居民，農民房是否要拆遷，應由當地人民政府決定。 

第五，在條例當中，明確提出了編制近期建設詳細規劃和重大建設項目規劃的概念。原條例只講了總體規劃，總體規劃是管宏觀的，管大政方針、原則，但是對一些建設項目的管理，必須通過詳規和項自選址規劃來加以確定，所以這也是補充原條例不足的一個很重要的內容。我想惜這個機會把條例修改的內容向大家做一個通報，部里是很重視，全力以赴，希望在今年能夠得到國務院的批準并頒布實施。
    二、關于世界遺產的申報、保護以及遺產會議的有關工作
    目前，世界遺產的申報工作得到世界各國的極大重視，全世界共有754處被列人世界遺產名錄入根據這種狀況，2002年在澳大利亞凱恩斯第25屆世界遺產大會上，通過了《凱恩斯決議人《凱恩斯決議》明確提出：一個國家一年只能申報一個世界遺產項目，全世界每年只能審議40個世界遺產項目，審議40個并不等于通過40個。同時也規定跨國界的項目可不受申報名額的限制，沒有遺產地的國家，可以不受一國一項的限制，一年可以申報兩項；為了搶救處于緊急狀態的遺產項目，可以不受一國一項的限制。今年6月28日，將在我國蘇州召開的第28屆世界遺產大會要對《凱恩斯決議》進行全面的評估，是否仍然堅持一國一項的限制，是否仍然堅持每年只能審議40個世界遺產項目的限制。將會在會建設部會同國家文物局等有關部門，爭取在這次審議《凱恩斯決議》的時候，突破一國一項的限制。初步的設想是世界自然遺產可以不受一國一項的限制。當前，世界遺產的分布極不均勻，全世界700多個世界遺產地有500多處是文化遺產，100多處是自然遺產，所以很多國家都希望能夠增加自然遺產的申報數量以及自然與文化雙遺產的申報數量。
    我們國家地大物博，文化遺產有幾千年的文明史，有大量的文化遺存，這些都極具世界價值。同時，也有很多極其珍貴的自然資源，這些資源也是無與倫比，也極具典型的世界意義，有些已經發現了，有些還沒有發現。應鼓勵資源條件比較好的風景名勝區，積極地申報世界遺產，為這些景區提供這樣或者那樣的方便，提供技術支持，提供一些涉外考察、了解申報世界遺產的程序等各種外事工作的方便，必要的時候也給一點資金方面的支持。
    申報工作要抓，保護工作也要抓。前幾天，建設部在北京召開了世界遺產地的保護工作會議，城市公園類遺產地、歷史文化名城類遺產地和風景名勝區類遺產地的代表參加了會議，會議要求切實作好遺產的保護工作。對保護狀況要進行自查，五月份自查完畢，自查結果要報建設部，建設部會同省建設廳對各個遺產地進行抽查。當前，個別的景區擬建的大型工程項目已經引起了國際媒體的廣泛關注和世界遺產管理委員會的重如要求我們必須解釋和回答。借這個機會跟大家打個招呼，我們在座的也有遺產地的領導，希望對遺產保護工作要認真的抓一下，不要因為保護問題，使在中國召開的第28屆遺產大會上成為一個批評的對象。
    三、關于風景名勝區的綜合整治工作
    綜合整治是建設部去年在國家重點風景名勝區開展的一項重要工作。經過一年的綜合整治，景區的形象和面貌發生了很大的改善，普遍反映很好，地方紛紛要求希望把這項工作繼續開展下去。經過部黨組研究，決定風景名勝區的綜合整治工作今年還要繼續抓一年。
    綜合整治工作主要是五方面的內容。
    第一就是風景名勝區的標志、標牌的設立，雖然這項工作看起來是微不足道，但它確實能夠體現景區的形象和面貌，在未整治之前，有的風景名勝區掛了一大堆牌子，惟獨不掛風景名勝區的標志。風景名勝區是經國務院審定公布的，這個最高級別的牌子不掛，省里的什么度假村、省級度假區卻掛的很醒目。所以經過去年一年的工作，絕大部分景區按照部里的要求，統一設置了標志和標牌，這些標志、標牌由于設計得體，很好的結合了地方特色，已經成為景區的一個亮點。我去泰山看到泰山的標志標牌就成為游客拍照留念的一個景點。武夷山是取了一塊重達30多噸的天然巨石，作為國家重點風景名勝區的標志標牌，樹立在售門票的人口處，效果也非常好。青城山也是就地取材，還有泰山、峨眉山對景區所有的標識牌進行了全面的整頓，統一設置，規范管理，不但有中英文，還有日文，幾種外文一目了然，景區的景點介紹、廁所，甚至一些店鋪都設立了統一的標識，效果很好。有的景區的跨度比較大，沒有一個集中的門票點，但這些客觀原因不能成為不設立風景名勝區標志標牌理由。重慶的長江三峽風景名勝區，跨越七八個地、市（縣），但是他們化整為零，七八個地、市、縣的某個風景區各自分別設立，也取得了很好的效果。廣西桂林漓江風景名勝區，也可以采取這種方法。
    第二就是關于風景名勝區的機構。在綜合整治當中要求各個風景名勝區必須按條例的要求成立專門管理機構虛設不行。現在有的景區是虛掛一塊牌子，成立一個協調議事機構，名譽上是主管副市長在那里擔任組長，成員單位是政府的各個部門，相關部門是局長成員，沒有辦公地點，沒有辦事機構，沒有編制，沒有人員，沒有經費，沒有管理手段。這類虛設機構無任何意義其次是管理機構的級別問題，級別不能太低，國家重點風景名勝區由股級單位去管，力度是有限的。申報國家重點風景名勝區，首先要看機構成立了沒有，不成立機構，景區的管理肯定是不規范。成立的機構是不是一個實質性的結構，級別合適不合適，這都是我們要審核的內容。
    第三就是要劃定核心區。關于核心區的劃定，建設部下發了[2003]77號文件。77號文件對哪些地方應該劃進去，如何劃，提出了非常明確和具體的要求。正在編制規劃的，或者規劃正在修編的，要結合規劃劃定核心區。如果規劃已經報批了，規劃當中所劃定的史跡保護區、生態保護區、各類保護區，或者一級保護區、特級保護區，部分二級保護區，要統一劃定為核心保護區。文件對核心保護區的劃定審批也作出了明確的規定，即由省建設廳審核同意后報建設部備案。目前，各地開展了一些工作，但是還沒有完全劃定，工作要相對滯后在我們調查，核心保護區的劃定有兩種錯誤傾向，一種是劃的過小，你不是說核心保護區你要管嗎，那我就讓你少管點，把保護區劃的巴掌大的一塊地方。個別景區核心區面積很小，只占風景名勝區的百分之幾，其目的是通過縮小范圍來逃避上級主管部門的監喚因此，沒有報建設部備案的，沒有經過省建設主管部門審核同意的，一律不能算是法定的界限，必須經過省建設主管部門審核報建設部備案之后，才能明確核心保護區的管理權限。當然，另外也出現一種傾向，把不該劃定核心區的也都劃進來讓你批。由于風景名勝。引起上訪告狀的事已發生了幾起。年老百姓發生矛盾涉及大量拆遷的地方，應由當地的管理機構進行日常管理的地方、不需特別重點保護的地區，不要劃為核心區。
    第四就是對違規建設的拆除。風景名勝區違規。違章，不按程序報批的建設項目還是很多的，在綜合整治過程當中，對這些違規、違章建筑都要依法進行拆除。有的景區在這方面做的很好、很突出。峨眉山對金頂進行了全面的清理整頓，拆除了大量的有礙于景觀的建筑，對電視臺、氣象臺等拆除建筑，以及部門的賓館、招待所，進行了清理。泰山也做了大量的整治工作，泰山的岱頂也拆除了大量的違章建筑，同時也通過法律的手段，解決了一些長期拖延而不能解決的問題。
    第五就是要建章立制，建立長效的管理機制。這方面一些景區也做的比較好，有的風景名勝區是方方面面的規章制度達到上百項、幾十項，都匯集成冊，使景區的衛生管理、商業管理、建設管理等所有的管理都納入有序管理的渠道。
    利用這次會議，我把這三方面的工作向與會代表作一通報，當然風景名勝區的工作還很多，由于時間的限制，就不—一向大家通氣了。做好風景名勝區的工作，離不開各方面的支持。這幾年，中國風景名勝區協會配合政府做了大量工作，在這里我也借此機會，對協會多年來對建設部城建司的工作給予的大力支持表示感謝，向各個理事單位表示感謝。

    謝謝大家。

2004年10月14日

摘自 中國風景名勝網