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    ——對我國城鄉規劃體制創新的思考

　　四川省自貢市副市長  曹俊杰

　　改革開放以來，伴隨著國民經濟的持續、穩定、快速發展，我國城市建設進入了一個嶄新的時期，城鎮化水平不斷提高，城市規模迅速擴大。在城鎮化進程不斷加快的過程中，如何規劃好、建設好、管理好城市，促進城鄉統籌協調發展，建設社會主義和諧社會，是城市建設與管理中的重要課題。《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布實施，標志著規劃在城鄉建設管理中的基礎性作用得到了進一步明確和提高。與此同時，也對城鄉規劃管理體制提出了新的、更高的要求。適應于城市發展的規劃制度是城鄉規劃健康發展的基礎，只有在不斷創新完善的規劃制度引導下，城鄉規劃才能科學指導城鄉建設發展、才能統籌城鄉發展和區域發展，進而實現經濟和社會的全面發展。在以人為本的觀念指導下，為全面貫徹落實科學發展觀，實現城鄉統籌協調的可持續發展，城鄉規劃的制度安排、城鄉規劃工作的體制和方法都必須順應時代要求做出調整，才有可能適應快速城鎮化時期城鄉發展的要求。因此，必須加快城鄉規劃體制創新，在體制改革中求發展，在制度創新中求和諧，以迎接新城市時代的來臨。我國城鄉規劃體制回顧和轉型期城鄉規劃體制剖析

　　一、我國城鄉規劃體制的發展階段

　　解放以后至20世紀80年代中期為集中統一階段。新中國成立之初，百業待興，為了適應城市經濟的恢復和發展，我國逐步建立了城市建設管理機構，以統一管理城市建設工作。此后，中國的城市建設工作進入了統一領導、按規劃進行的新階段。文革時期，城市規劃、建設和管理受到嚴重干擾，規劃管理工作一度處于停滯狀態。文革結束后，城市規劃管理機構恢復建立，規劃管理工作得到了加強。規劃管理機構的設置同計劃經濟體制相適應，基本上沿用了集中統一的規劃管理模式。

　　20世紀80年代中期至90年代中期為局部下放階段。這個期間，很多城市采取了由局部試點到逐步放權的措施，主動賦予了區一級比較大的規劃管理權力，調動地區的積極性，推動城市建設的發展。部分城市賦予區、縣政府部分計劃和財政自主權，以調動基層政府的積極性，包括規劃管理權限在內的建設管理權限也逐步下放。一些城市在開發高新技術產業開發區的初期，采取了賦予高新區管委會部分計劃、財政和規劃管理權限的方式。

　　20世紀90年代中期以后為多種模式并存階段，圍繞建立社會主義市場經濟體制而展開的機構改革，特別是隨著財稅體制改革的鋪開，部分城市的市、區兩級規劃管理的行政權隨之分開，區級享受了空前的規劃管理權。有的城市規劃管理權則集中到市一級，區級規劃管理機構屬市級派駐機構，人、財、物均由市級管理。

　　二、我國現行具有代表性的規劃體制模式從規劃管理權限的角度來劃分，我國大城市的規劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

　　1．北京模式

　　北京采用高度集中的城市規劃管理體制。北京市城市規劃委員會是北京市的城市規劃行政主管部門，由原首都城市規劃委員會、北京市城市規劃管理局合并而成。城市總體規劃、分區規劃、重要地段的控制性規劃，由市規委負責編制；道路、交通、市政設施規劃的編制和審批集中在市規委管理。規劃區內較小面積的詳細規劃由區規劃分局負責組織編制，但區規劃局無規劃審批權，需報市規委審批；區規劃局負責一定權限內的建筑審批；建設項目的批后管理由市規委在審批建設工程后轉至區規劃局，并由區規劃局進行建設項目的監督檢查工作。區規劃局由所在區人民政府和市規劃局雙重領導，即區實施行政領導，市局實施業務領導。

　　2．上海模式

　　上海模式的特點為規劃管理權高度分散。20世紀80年代末期，配合中央向地方“放權讓利”式的改革，上海市政府向區、縣政府下放計劃、財政自主權，包括城市規劃管理權也隨之下放。權限下放后，除少數重要地段的建設項目許可申請須由市規劃局批準外，大多數土地開發、房屋建設項目的許可申請（即“一書二證”）由區縣部門批準。區縣規劃局人事任免由區縣政府決定，市規劃局對其無人事干預權；對區縣政府批準的“一書二證”也不具體干預，只在特殊情況下經行政復議程序行使否決權。

　　3．深圳模式

　　深圳市的城市規劃管理體制采用分級垂直管理模式。深圳市城市規劃管理局分為市局（規劃處、城市設計處）———分局（規劃科）———國土所（規劃建管室），共有5個規劃國土分局和38個國土所。市局的派出機構受市規劃局和區政府的雙重領導。業務上受市局直接領導，區政府予以配合。干部實行垂直管理，即分局的主要領導由市局提名，征求區里的意見后，由市局任命。下一級是上一級的派出機構，這樣既保證了規劃管理落實的快捷和規劃成果層層落實不走樣，又利于規劃管理與城市具體各地段的實際情況相協調，不發生太大沖突，保證局部利益和整體利益的協調。

　　4．廣州模式

　　廣州市采用“兩級政府、三級管理”的模式，雖類似于上海模式，但規劃管理權的分散程度遠不及上海。區規劃局由所在區人民政府和市規劃局雙重領導，即區實施行政領導，市局實施業務領導。在統一規劃審批、統一管理法規、統一業務領導的原則下，明確市、區兩級城市規劃的管理權限和責任。如有違反規劃法規和要求的，市規劃局有權隨時否決，區規劃局必須重新審定。

　　上述四種具有典型意義的規劃管理模式實踐如今已有結果。北京由于絕大多數的管理業務集中在市規委，而管理人員嚴重不足，使規劃管理已滯后于城市建設的發展。上海各區的城市建設在得到空前發展的同時，因規劃管理權力過度分散所帶來的種種弊病也日益顯露出來。深圳的規劃管理模式是迄今為止較為成功的模式。廣州的規劃管理權雖較多地集中在市級管理機構，但由于區規劃局主要是對區政府而非市規劃局負責，因此在城市規劃執行和實施的推進上也存在一系列矛盾。筆者認為，無論采用何種模式，只有在深入分析現有規劃管理體制存在問題的基礎上，才能尋求適合自身特色的體制模式。

　　三、新時期城鄉規劃的基本特性

　　在計劃經濟條件下以及以單一的經濟增長為主導的時期，城市規劃通常根據國民經濟計劃和政府的經濟發展目標以及項目安排，以具體的產業發展作為城市定位的主導依據，以項目開發建設作為編制和管制重點。隨著經濟體制改革的不斷深入與城鄉規劃作用的變化，城鄉規劃在戰略性、協同性與統籌性等方面的基本要求越來越突出。

　　四、現有城鄉規劃體制的困惑

　　首先，規劃編制重數量、輕質量，缺乏引入新的規劃理念。近年來，為了適應城鄉規劃作用的變化以及經濟社會發展對城鄉規劃的新要求，我國在探索新的規劃體系、創新規劃方法、規范編制程序、提高規劃透明度等方面已取得很大進展。然而，由于各方面的體制還不夠完善，規劃編制和實施還存在許多亟待解決的問題。實際表明，在城鄉發展外部環境激烈變化、城鄉發展速度加快、發展規模變大的過程中，傳統規劃方法已“捉襟見肘”，對有的城市而言，總體規劃批準之日就是修編之時。

　　其次，管理體制不順，部門職能交叉、多頭管理。一方面，目前我國完善的空間規劃體系尚未建立，有關空間規劃的職能分別由不同的部門承擔，部門之間職能交叉和重疊，有關法律銜接不夠甚至相互矛盾，造成實際工作中的相互扯皮、多頭管理等現象。另一方面，即使在建設系統內部，由于有關法規、條例間的不協調和相互扯皮，也存在著多頭管理的矛盾，如建制鎮的規劃管理、市內戶外廣告牌的規劃管理、城市雕塑的規劃管理等都有類似問題的存在，按照依法行政、建設法治政府的標準來衡量，還有較大差距。城鄉規劃體制創新的思路和取向

　　邁向新時期，城鄉規劃管理的外部環境和內部氛圍都將發生新的變化，依法管理將成為新時期城鄉規劃管理的主要趨向。規劃管理目標、管理對象、管理內容、管理重點、管理范圍以及管理方法都將要求有新的變化。改革舊的城鄉規劃管理的目的之一，就是要使規劃管理從“忙于應付”的狀態中解脫出來。在傳統體制下，由規劃部門包辦了微觀城市建設活動中所有方面的管理任務，規劃管理人員的主要精力都用在城市建設具體項目管理的日常活動上，因而大大降低并削弱了城鄉規劃發展戰略研究和宏觀規劃的參謀決策能力、綜合服務能力、綜合調控協同能力以及城鄉規劃管理自身系統改革能力，這是當前城鄉規劃管理中的通病。

　　筆者認為，應注重城鄉規劃編制體系創新。新的《城鄉規劃法》建立了“城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃”這一嶄新的城鄉規劃編制體系，從空間層次上體現了城鄉統籌協調發展的要求，強調了規劃的覆蓋面。黨的十七大和十七屆三中全會也重點研究了農村改革和發展問題，為加快構建城鄉統籌發展的體制機制指明了方向。城鄉規劃編制工作如何適應新時期發展的需要，如何在編制體系方面有所創新，給所有城市提出了新的挑戰。筆者同時認為，應實事求是，抓住機遇，不斷突破陳規，逐步醞釀建立新的城鄉規劃編制體系；重點應在規劃的綜合協調、戰略研究、行動計劃、城市設計咨詢等方面尋求突破和創新，此外，還應注重城鄉規劃管理思路創新。城鄉規劃體制創新設想和行動舉措

　　首先，應因勢利導，合理確定城市規劃體制創新的目標和指導原則。城鄉規劃管理體制創新的目標，是打破規劃管理中城鄉二元化管理的現行格局，建立與又好又快推進城鄉一體化要求相適應的規劃管理新體制，以完善機構設置為保障，強化和延伸城鄉規劃的管理職能，改變鎮（鄉）、村規劃管理監督缺失的現狀，充分發揮城鄉規劃的綜合調控作用，促進經濟社會與資源環境全面、協調、可持續發展。按照精簡程序、提高效能、集中審批、重心下移的思路，調整和理順市、區兩級規劃管理關系，明確責權，強化對規劃編制、審批、調整的管理，強化規劃的實施監督，實現全市城鄉規劃編制、實施管理、監督督察全覆蓋。

　　其次，應因地制宜，科學提出城市規劃體制創新的主要措施。第一，理順關系、健全機構，明確市規劃行政部門為負責全市行政區域內城鄉規劃管理工作的主管部門。第二，逐一梳理、完善制度，完善規委會議事程序，逐步擴大規委會經濟、社會、藝術方面的專家規模。

　　最后，探索嘗試、創新機制，建立規劃行政管理部門同專業院校的定向培養機制，每年向專業院校定向培養1~2名規劃管理人才。在此之后，就應盡快明確重點，擬定行動計劃。

　　城鄉規劃體制創新是一項十分艱巨的工作。當前是城市發展和城鄉規劃復雜多變的時代，要解決的又是事關城鄉可持續發展的重大問題，如果沒有深厚的理論根底、完善的制度、高效的管理，沒有進行探索以及創新的勇氣、決心和毅力，就不可能真正實現城鄉規劃的全面提升和突破。21世紀為城鄉規劃發展提供了無限廣闊的實踐空間，創新是新時代的呼喚，更是城鄉規劃發展的活力之源，是實施城鄉可持續發展的必然選擇。